Обеспечение противодействия коррупции

Даны базовые понятия, сущность, правовые основы противодействия коррупции, последствия коррупционных правонарушений и преступлений.
Издательство:
Москва, КНОРУС
Год издания:
2018

Обеспечение противодействия коррупции

   © Пименов Н.А., 2018

   © ООО «Издательство «КноРус», 2018

Предисловие

   В настоящее время отечественные ученые вынуждены констатировать, что коррупция в России трансформировалась из отдельной проблемы криминального характера в проблему общегосударственного масштаба.

   За последние десятилетия новейшей истории коррупция претерпела качественное изменение, превратившись из отдельных самодеятельных преступлений, совершаемых некоторыми нечестными на руку чиновниками, в массовое социальное явление, которое стало привычной составляющей социально-экономической жизни современной России. Более того, коррупция фактически превратилась в системный высокодоходный бизнес для большинства чиновников различного уровня. В нее вовлечены взаимосвязанные группы множества людей, занимающих должности как во властных структурах различного уровня, так и в многочисленных бизнес-структурах. Одновременно коррупционная деятельность стала уже «стилем ведения бизнеса», привычным для государственных и муниципальных служащих, предпринимателей, топ-менеджеров в различных отраслях бизнеса, а также простых обывателей, пытающихся извлечь из коррупции свою выгоду.

   Мировой банк оценивает объем коррупционных услуг в мире в 1 трлн дол., а в России, по данным Генеральной прокуратуры, ежегодные суммарные потери в результате коррупционных действий чиновников по примерным подсчетам достигают более 1 трлн руб. По данным правоохранительных органов, в некоторых регионах России в коррупционные отношения вовлечены две трети предпринимателей, а организованные преступные группы тратят на подкуп более половины всех своих преступных доходов. Такие «свободные деньги», несомненно, можно получить только в теневом секторе. Теневой сектор экономики – это источник постоянной финансовой подпитки коррупции. Реализуя свои замыслы, преступники активно используют денежные средства для дачи взяток и подкупа чиновников. По данным Генеральной прокуратуры, практически везде выявлены факты, когда государственные служащие незаконно участвовали в коммерческой деятельности, владели долями и пакетами акций, занимали оплачиваемые должности в хозяйствующих структурах, не представляли положенные по закону декларации. Буквально ежедневно в средствах массовой информации появляются все новые и новые сообщения о коррупции в различных министерствах и ведомствах – это и нашумевшие дела в Министерстве обороны, Пенсионном фонде, Фонде социального страхования, Министерстве культуры, и ряд других дел.

   Только за 9 месяцев 2016 г. следственными подразделениями Следственного комитета России рассмотрено почти 29 тыс. сообщений о коррупционных преступлениях, по результатам чего возбуждено более 19,5 тыс. уголовных дел. Всего за 9 месяцев 2015 г. в производстве следователей Следственного комитета находилось 24 766 уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности. В общем количестве уголовных дел, направленных в суд, преобладают дела о даче и получении взятки, мошенничестве, присвоении, растрате и злоупотреблении должностными полномочиями.

   Коррупционные связи позволяют преступным сообществам легко получать доступ на высокорентабельные рынки и секторы экономики, лоббировать законы, прекращать любые дела, связанные с уголовным преследованием. Практика показывает, что расследования коррупционных преступлений зачастую разваливаются еще на стадии предварительного расследования, в лучшем случае – при проведении следственных действий.

   В коррумпированной стране успешными становятся те предприятия, которые имеют высоких покровителей, а также возможность откупиться от государства. Развивается теневая экономика. Растут цены в магазинах, так как продавцы закладывают в них затраты на взятки. Специалисты рассчитали и величину откатов фирм, выигравших тендеры: на ремонте ЖКХ – от 35 до 50 %; на ремонте дорог – 50 %; на строительстве дорог – 35 %; на капитальном строительстве – 40 %; на закупках продовольствия и лекарств – 20 %; на организации общественных мероприятий и благоустройства территорий – 50 %. В целом по стране, по некоторым оценкам, расхищается около 40 % бюджетных средств.

   Социально-экономические последствия коррупции проявляются в конечном счете в обнищании населения и росте социальной напряженности в регионе. В сфере политики следствием коррупции является потеря государственными институтами поддержки общества из-за недоверия населения к коррумпированным чиновникам.

   Однако нельзя не отметить, что после принятия пакета антикоррупционных законов ситуация в России несколько изменилась. В настоящее время на всех уровнях власти принимаются определенные меры по предупреждению и пресечению коррупционных проявлений. Все меньше остается так называемых неприкасаемых чиновников. Примерами являются расследования фактов коррупции, получившие широкий общественный резонанс, связанные с губернаторами Сахалинской, Кировской областей, Карелии, мэрами ряда городов.

   В 2016 году за совершение преступлений коррупционной направленности в суд направлены уголовные дела в отношении 427 лиц, обладающих особым правовым статусом, в том числе 27 следователей органов внутренних дел, 4 сотрудников Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков, 11 прокуроров, 42 адвокатов, 56 членов избирательных комиссий, 130 депутатов органов местного самоуправления, 116 глав муниципальных образований органов местного самоуправления, 13 депутатов органов законодательной власти и 3 судей.

   Тем не менее следует отметить, что в России сохраняется высокий уровень коррупции. Коррупция, являясь неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства, по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз национальной безопасности Российской Федерации.

   Учебник состоит из шести разделов. Разделы I и II посвящены методологическим и правовым основам коррупции. В разделе I раскрываются понятия и сущность коррупции, указаны основные причины их возникновения. Значительное место отведено теоретическим моделям коррупции и методикам измерения уровня коррупции. Правовые основы коррупции раскрываются с учетом существующей международной практики, а также антикоррупционного законодательства России.

   Разделы III и IV исследуют теорию и практику коррупции в системе государственной и муниципальной службы и методы противодействия ей. Наряду с раскрытием основных форм проявления конфликта интересов на государственной службе подробно рассмотрены антикоррупционные стандарты поведения государственных служащих, условия и порядок представления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, пути предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной службе. Большое внимание уделено роли кадровой политики по профилактике и противодействию коррупции в органах государственной и муниципальной власти, гражданскому, общественному контролю, антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов. Карта коррупционных рисков рассматривается автором как универсальный инструмент анализа.

   Разделы V и VI посвящены ответственности за коррупционные преступления. В учебнике подробно рассмотрены дисциплинарная, гражданско-правовая, административная и уголовная ответственность. Большое внимание уделено таким наиболее опасным формам коррупционных преступлений, как взяточничество, коммерческий подкуп, злоупотребление должностными полномочиями. Особое внимание уделено содержанию расследования коррупционных преступлений. Автор не оставил без внимания и зарубежный опыт в сфере регулирования ответственности за коррупционные преступления.

   В результате освоения дисциплины «Обеспечение противодействия коррупции» студент должен:


   ЗНАТЬ:

    базовые понятия и сущность коррупции,

    правовые основы противодействия коррупции,

    последствия коррупционных правонарушений и преступлений;


   УМЕТЬ:

    различать характерные признаки коррупции,

    различать формы проявления конфликта интересов на государственной службе,

    самостоятельно анализировать соответствие стандартов поведения государственных и муниципальных служащих существующей практике;


   ВЛАДЕТЬ:

    навыками самостоятельного анализа основных признаков коррупции,

    навыками подготовки карты коррупционных рисков,

    навыками определения меры ответственности за коррупционные правонарушения и преступления.

    Учебник предназначен для вариативной части профессионального цикла академического бакалавриата по направлению подготовки «Экономика».

Раздел I. Методологические основы коррупции

Глава 1. Понятие и сущность коррупции

   В результате освоения данной темы студент должен:

   ЗНАТЬ:

    базовые понятия и сущность коррупции,

    теоретические основы коррупции;


   УМЕТЬ:

    различать характерные признаки коррупции,

    анализировать исторические аспекты коррупционных явлений;


   ВЛАДЕТЬ:

    навыками самостоятельного анализа основных признаков коррупции,

    навыками самостоятельного анализа основных причин коррупции.


   Коррупция (от лат. corrumpere – «растлевать») – неюридический термин, обозначающий обычно использование должностным лицом своих властных полномочий и доверенных ему прав в целях личной выгоды, противоречащее установленным правилам (законодательству). Наиболее часто термин применяется по отношению к бюрократическому аппарату и политической элите. Соответствующий термин в европейских языках обычно имеет более широкую семантику, вытекающую из первичного значения исходного латинского слова. В толковых словарях термин «коррупция», как правило, обозначает подкуп и продажность должностных лиц и политиков.

   Так, в толковом словаре Д. Н. Ушакова и С. А. Кузнецова коррупция рассматривается как подкуп, соблазнение, развращение взятками (должностных лиц). В толковом словаре С. И. Ожегова коррупция – моральное разложение должностных лиц и политиков, выражающееся в незаконном обогащении, взяточничестве, хищении и срастании с мафиозными структурами.

   Юридический словарь определяет коррупцию как общественно опасное явление в сфере политики или госуда рственного управления, выражающееся в умышленном использовании представителями власти своего служебного статуса для противоправного получения имущественных и неимущественных благ и преимуществ в любой форме, а равно подкуп этих лиц.

   В российском законодательстве понятие коррупции закреплено в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее – Федеральный закон № 273-ФЗ). В соответствии с данным законом коррупция – это злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами.

   Характерным признаком коррупции является конфликт между действиями должностного лица и интересами его работодателя либо конфликт между действиями выборного лица и интересами общества. Многие виды коррупции аналогичны мошенничеству, совершаемому должностным лицом, и относятся к категории преступлений против государственной власти.

   Коррупции может быть подвержен любой человек, обладающий дискреционной властью – возможностью распределения по своему усмотрению каких-либо не принадлежащих ему ресурсов (чиновник, депутат, судья, сотрудник правоохранительных органов, администратор, экзаменатор, врач и т. д.). Главным стимулом коррупции является возможность получения экономической прибыли (ренты), связанной с использованием властных полномочий, а главным сдерживающим фактором – риск разоблачения и наказания.

   Согласно макроэкономическим и политэкономическим исследованиям коррупция является крупнейшим препятствием для экономического роста и развития, способным поставить под угрозу любые преобразования. Коррупционная деятельность считается одним из основных видов теневой экономики.

   Теоретические основы экономики коррупции были заложены в 1970-е гг. в работах американских экономистов неоинституционального направления, таких как С. Роуз-Аккерман, Г. Бекер, А. Шлейфер, П. Чендер, Л. Уайльд, и др. Главная их идея заключалась в том, что коррупция появляется и развивается, если существует рента, связанная с государственным регулированием различных сфер экономической жизни (введением экспортно-импортных ограничений, предоставлением субсидий и налоговых льгот предприятиям или отраслям, наличием контроля над ценами, политикой множественных валютных курсов и т. д.). При этом на коррупцию сильнее нацелены те чиновники, которые получают низкую зарплату. Позднее эмпирические исследования подтвердили, что масштабы коррупции снижаются, если в стране мало внешнеторговых ограничений, если промышленная политика строится на принципах равных возможностей для всех предприятий и отраслей, а также если зарплата чиновников выше, чем у работников частного сектора той же квалификации.

   Большинство из имеющихся объективных определений коррупции концентрируются вокруг одной из трех категорий – бюрократический аппарат, рынок и общественный интерес.

   Примером определения первой категории служит толкование коррупции, предложенное Дж. С. Наемом, а именно: «коррупция – это поведение, отклоняющееся от того, которое предписано должностному лицу имеющимися правилами, и обусловленное желанием получить материальные или статусные преимущества для себя, своей семьи или связанной с собой узкой группы лиц, а также нарушающие ограничения на вмешательство по личным мотивам в отправление должностных функций».

   К определениям, ориентированным на специфику рыночного механизма, относится формулировка, предложенная Дж. ван Клавереном, писавшим, что «коррумпированный чиновник рассматривает свою службу как частное предприятие, прибыльность которого следует максимально повысить. Должность становится, таким образом, орудием извлечения максимальной прибыли. Ее размеры зависят от рыночной конъюнктуры и его (чиновника) способностей найти оптимальную точку на кривой общественного спроса».

   К бихевиористским определениям, основанным на понятии «общественный интерес», относится, например, определение А. Рогоу и Д. Лассвелла, которые пишут, что «акт коррупции нарушает ответственность по отношению к системе общественного или гражданского порядка, и, следовательно, разрушителен для этих систем. Поскольку для последних общественный интерес выше частного, нарушение общественного интереса для извлечения личной выгоды представляет акт коррупции».

   Попыткой актуализировать представление о коррупции, предложенное еще классической политической доктриной, как о свойстве политического действия особого рода является также концепция «опосредованной коррупции» Д. Томпсона. В соответствии с этой концепцией «опосредованная коррупция» характеризуется следующими особенностями:

    получаемое чиновником вознаграждение предназначено не ему лично, а используется для достижения политических целей и само по себе вовсе не наказуемо, как при обычной коррупции;

    предосудительно не вознаграждение само по себе, а то, как чиновник его обеспечивает (то же относится и к выгоде частного лица);

    связь между вознаграждением и выгодой предосудительна потому, что она наносит ущерб демократическому процессу, а не потому, что чиновник руководствуется коррупционными мотивами.

   Коррупция является оборотной стороной деятельности любого централизованного государства, которое претендует на широкий учет и контроль. В первобытных и раннеклассовых обществах внесение платы жрецу, вождю или военачальнику за личное обращение за их помощью рассматривалось как универсальная норма. Ситуация стала меняться по мере усложнения и профессионализации государственного аппарата. Правители высшего ранга требовали, чтобы нижестоящие «служащие» довольствовались только фиксированным «жалованием». Напротив, чиновники низших рангов предпочитали тайно получать от просителей (или требовать у них) дополнительную плату за исполнение своих служебных обязанностей. На ранних этапах истории античных обществ (древнегреческие города-государства, республиканский Рим), когда еще не было профессиональных государственных чиновников, коррупция почти отсутствовала. Это явление начало расцветать лишь в эпоху упадка античности, когда появились такие государственные чиновники, о которых говорили: «Он приехал бедным в богатую провинцию, а уехал богатым из бедной провинции». В этот время в римском праве появился специальный термин corrumpire, который был синонимом слов «портить», «подкупать» и служил для обозначения любых должностных злоупотреблений. Там, где власть центрального правительства была слабой (например, в Европе в эпоху раннего Средневековья), использование служебного положения для личных поборов с населения часто становилось общепринятой нормой. Так, в средневековой России «кормление» воевод и присвоение ими платы за разрешение конфликтов считались обычными доходами служивых людей наряду с жалованием из казны или получением поместий. Чем более централизованным являлось государство, тем более строго оно ограничивало самостоятельность граждан, провоцируя чиновников низшего и высшего звена к тайному нарушению закона в пользу подданных, желающих избавиться от строгого надзора. Показательные наказания коррумпированных чиновников обычно не давали почти никакого результата, потому что на месте устраненных (разжалованных или казненных) появлялись новые вымогатели взяток. Поскольку у центрального правительства обычно не было сил для тотального контроля за деятельностью чиновников, оно обычно довольствовалось поддержанием некоей «терпимой нормы» коррупции, пресекая лишь слишком опасные ее проявления. Наиболее ярко эта умеренная терпимость к коррупции заметна в обществах азиатского способа производства. В странах доколониального Востока правители, с одной стороны, претендовали на всеобщий «учет и контроль», но с другой стороны, постоянно сетовали на жадность чиновников, которые путают собственный карман с государственной казной. Именно в восточных обществах появляются первые исследования коррупции. Так, автор «Артхашастры» выделял 40 средств хищения государственного имущества жадными чиновниками и с грустью констатировал, что «подобно тому, как нельзя не воспринять мед, если он находится на языке, так и имущество царя не может быть, хотя и в малости, не присвоено ведающими этим имуществом». Коренной перелом в отношении общества к личным доходам государственных чиновников произошел только в Западной Европе Нового времени. Идеология общественного договора провозглашала, что подданные платят налоги государству в обмен на то, что оно вырабатывает разумные законы и строго следит за их неукоснительным выполнением. Личные отношения стали уступать место чисто служебным, а потому получение чиновником личного дохода помимо положенного ему жалования начали трактовать как вопиющее нарушение общественной морали и норм закона. Кроме того, обоснованная представителями неокласической экономической теории идеология экономической свободы требовала, чтобы государство «предоставило людям самим делать свои дела и предоставило делам идти своим ходом». Если у чиновников уменьшались возможности регулирующего вмешательства, падали и их возможности вымогать взятки. В конечном счете в централизованных государствах Нового времени коррупция чиновников хотя и не исчезла, но резко сократилась. Новым этапом в эволюции коррупции в развитых странах стал рубеж XIX и XX вв. С одной стороны, начался новый подъем мер государственного регулирования и, соответственно, власти чиновников. С другой – зарождалось крупное предпринимательство, которое в конкурентной борьбе стало прибегать к «скупке государства» – уже не к эпизодическому подкупу отдельных мелких государственных служащих, а к прямому подчинению деятельности политиков и высших чиновников делу защиты интересов капитала. По мере роста значения политических партий в развитых странах (особенно в странах Западной Европы после Второй мировой войны) получила развитие партийная коррупция, когда за лоббирование своих интересов крупные фирмы платили не лично политикам, а в партийную кассу. Крупные политики стали все чаще рассматривать свое положение как источник личных доходов. Так, в Японии и в наши дни политические деятели, помогающие частным корпорациям получать выгодные контракты, рассчитывают на получение процента от сделки. В это же время начала расти самостоятельность внутрифирменных служащих, которые также имеют возможности злоупотреблять своим положением.

   В XIX веке коррупция стала определяться как процесс взяточничества, в котором участвуют общественные должностные лица и частные агенты. Под взяточничеством в основном понималась незаконная оплата (со стороны частных лиц) в обмен на правительственный ресурс, например взятка за осуществление услуг, пользование общественной собственностью либо освобождение от правительственного регулирования.

   Во второй половине XX в., после появления большого числа политически самостоятельных стран третьего мира, их государственный аппарат, как правило, изначально оказался сильно подвержен системной коррупции. Дело в том, что на «восточные» традиции личных отношений между начальником и просителями здесь наложились огромные бесконтрольные возможности, связанные с государственным регулированием многих сфер жизни.

   Например, президент Индонезии Х. М. Сухарто был известен как «мистер десять процентов», поскольку всем действующим в этой стране иностранным корпорациям предлагалось платить четко обозначенную взятку президенту и членам его семейного клана. Типичной была коррупция «снизу вверх», когда начальник мог свалить всю вину на нижестоящих, но встречалась и коррупция «сверху вниз», когда коррумпированные чиновники высших рангов совершенно не стеснялись открыто брать взятки и даже делиться ими с подчиненными (такая система коррупции существовала, например, в Южной Корее). В странах третьего мира появились клептократические режимы (на Филиппинах, в Парагвае, на Гаити, в большинстве африканских стран), где коррупция тотально пронизывала все виды социально-экономических отношений и без взятки просто ничего не делалось. Развитие мирохозяйственных отношений также стимулировало развитие коррупции. При заключении контрактов с зарубежными покупателями крупные транснациональные корпорации даже стали легально включать в издержки переговоров расходы «на подарки». В 1970-х годах на весь мир прогремел скандал с американской компанией Lockheed, которая для продажи своих самолетов невысокого качества давала крупные взятки высокопоставленным политикам и чиновникам ФРГ, Японии и других стран. Примерно с этого времени коррупция стала осознаваться как одна из глобальных проблем современности, мешающая развитию всех стран мира. Еще более актуальной проблема стала в 1990-х гг., когда постсоциалистические страны продемонстрировали размах коррупции, сопоставимый с ситуацией в развивающихся странах. Часто возникала парадоксальная ситуация, когда одно и то же лицо одновременно занимало важные посты и в государственном, и в коммерческом секторах экономики; в результате многие чиновники злоупотребляли своим положением, даже не принимая взяток, а непосредственно защищая свои личные коммерческие интересы.

   В современной экономической науке принято отмечать множественность причин коррупции, выделяя экономические, институциональные и социально-культурные.

   Экономические причины коррупции – это прежде всего низкая заработная плата государственных служащих, а также их широкие полномочия влиять на деятельность фирм и граждан. Коррупция расцветает всюду, где у чиновников есть широкие полномочия распоряжаться какими-либо дефицитными благами. Особенно это заметно в развивающихся и в странах с переходной экономикой, но проявляется и в развитых странах. Например, в США отмечено много проявлений коррупции при реализации программы льготного предоставления жилья нуждающимся семьям.

   Институциональными причинами коррупции считаются высокий уровень закрытости при работе государственных ведомств, громоздкая система отчетности, отсутствие прозрачности в системе законотворчества, слабая кадровая политика государства, допускающая распространение синекур и возможности продвижения по службе вне зависимости от действительных результатов работы служащих.

   Социально-культурными причинами коррупции являются недостаточная информированность и организованность граждан, их низкая общественная активность и пассивность в решении государственных дел, в отношении произвола власть имущих.

   В тех странах, где действуют все три группы факторов (это прежде всего развивающиеся и постсоциалистические страны), уровень коррупции наиболее высок. Напротив, в странах западноевропейской цивилизации эти факторы выражены гораздо слабее, поэтому и коррупция там более умеренная. Предельно лаконичное определение основных причин коррупции некоторые зарубежные экономисты выражают следующей формулой:

   Коррупция = Монополия + Произвол – Ответственность.


   Это значит, что возможности коррупции прямо зависят от монополии государства на выполнение некоторых видов деятельности (например, монополия на государственные закупки ряда товаров) и от бесконтрольности деятельности чиновников, но обратно зависят от вероятности и тяжести наказаний за злоупотребления. Коррупция проявляется в различных сферах экономической деятельности человека, которые в совокупности формируют своеобразные рынки. Формирование рынка коррупционных услуг связано с распределением сфер влияния между чиновниками и порядком их взаимодействия между собой. Наиболее распространена децентрализованная (внешняя) коррупция, когда сделки заключаются индивидуально между должностным лицом и частным лицом. Однако добавление внутренней коррупции – между членами одной организации – придает ей черты организованной преступности.

   Таким образом, общие тенденции эволюции коррупционных отношений связаны с постоянной трансформацией более простых форм в более сложные, переход от эпизодической низовой коррупции к систематической верхушечной и международной.

Практикум

Задания для самоконтроля

   1. Раскройте понятие и содержание коррупции.

   2. Проанализируйте исторические аспекты появления и развития коррупции.

   3. Назовите основоположников теории коррупции.

   4. Опишите характерные признаки коррупции.

   5. Охарактеризуйте основные причины коррупции.

Тренинг-тесты

   1. Вставьте пропущенное слово:

   Характерным признаком коррупции является ______ между действиями должностного лица и интересами его работодателя.

   Вставьте пропущенное слово:

   Коррупции может быть подвержен любой человек, обладающий ______ властью.

   2. Вставьте пропущенное слово:

   Главным стимулом коррупции является возможность получения экономической ______, связанной с использованием властных полномочий.

   3. Вставьте пропущенное слово:

   Теоретические основы экономики коррупции были заложены в ______ годы в работах американских экономистов неоинституционального направления.

   4. Вставьте пропущенное слово:

   В XIX веке коррупция стала определяться как процесс ______, в котором участвуют общественные должностные лица и частные агенты.

   5. Вставьте пропущенное слово:

   В современной экономической науке выделяют причины коррупции, связанные с экономическими, институциональными и социально-культурными ______.

   6. Вставьте пропущенные слова:

   Экономические причины коррупции связаны прежде всего с ______ заработной платой государственных служащих, а также с их широкими полномочиями ______ на деятельность фирм и граждан.

   7. Вставьте пропущенное слово:

   Институциональными причинами коррупции являются высокий уровень закрытости в работе государственных ведомств, громоздкая система отчетности, отсутствие ______ в системе законотворчества.

   8. Вставьте пропущенное слово:

   Социально-культурными причинами коррупции являются недостаточная информированность и организованность граждан, общественная ______.

   9. Вставьте пропущенные слова:

   Возможности коррупции прямо зависят от ______ государства на выполнение некоторых видов деятельности и от ______ деятельности чиновников.

Глава 2. Теоретические модели коррупции

   В результате освоения данной темы студент должен:

   ЗНАТЬ:

    определение модели коррупции

    основные модели коррупции


   УМЕТЬ:

    различать модели распределения ресурсов в экономике с коррупцией

    различать бихевиористские модели коррупции


   ВЛАДЕТЬ:

    навыками самостоятельного анализа модели распределения ресурсов в коррупционной экономике

    навыками самостоятельного анализа бихевиористской модели коррупции.


   Существующие теоретические подходы к коррупции находят свое отражение в различных ее моделях. Модель коррупции – есть теоретическое представление о реальной системе участников коррупции, составе ее элементов, количестве и характере связей между ними, выполняемых системой коррупционных функций в ходе реализации выбранных участниками стратегий своего поведения и имитации коррупционных эффектов. Существующие теоретические воззрения позволили ученым разработать различные модели коррупции. Например, модели распределения ресурсов в экономике с коррупцией; модели коррупции в налоговых органах; модели с иерархической структурой, модели множественного коррупционного равновесия; динамическая модель ограничения коррупции; модель обмена популярности на взятку; модель коллективной репутации и ряд других. Соответственно видам коррупции их модели могут быть социальными, экономическими, политическими и т. д.. Рассмотрим наиболее известные и распространенные модели коррупции.

   Экономический подход к исследованию коррупции стал популярен после классической работы Сьюзен Роуз-Аккерман (The economics of corruption / S. Rose-Ackerman // Journal of public economics), опубликованной в 1975 г. Схожие проблемы исследованы А. Шлейфером и Р. У. Вишней. В своей модели они указывают на возможность «воровства» у государства тех благ, которые распределяет государственный служащий. Коррупция определяется как продажа государственными служащими государственной собственности в частных целях.

   Модель распределения ресурсов в коррупционной экономике рассматривается следующим образом. Если величину взятки легко сравнить с денежным выражением суммы украденного, то для потерь субъектов от наказания приходится учитывать альтернативные издержки – количество лет, которое преступник проведет в заключении, помноженное на разницу между его возможным среднегодовым доходом и расходами на его содержание в тюрьме. Также можно учитывать отрицательные социальные последствия снижения веса пойманного преступника в обществе и снижения его возможного дохода. Вымогательство взяток приводит к уменьшению количества государственных услуг.

   В модели, в которой ведомство производит один однородный продукт с кривой спроса D(P) со стороны частных лиц, товар (услуга) продается чиновником, который имеет возможность влиять на количество продающегося товара. Он может просто отказать любому индивиду в предоставлении товара безо всякого риска наказания для себя. Цель чиновника – максимизировать величину взяток, которые он собирает от продажи государственного товара, официальная цена за который равна P, а затрат на производство для чиновника нет, так как их оплачивает государство. Есть два случая – с воровством и без него, от этого зависят предельные затраты MC (англ.: marginal cost) чиновника (рис. 2.1).


   Рис. 2.1. Модель коррупции без воровства: Q – государственный товар (услуга); MR – предельный доход, MC – предельные затраты; P – цена государственного товара (услуги); D – кривая спроса на государственный товар (государственные услуги) со стороны частных лиц


   Если служащий получает от граждан сумму, из которой передает официальную цену товара государству, то MC будет равно P. Если же он ничего не передает государству и присваивает всю полученную сумму, то MC для него равно нулю и гражданин платит только взятку. Проводить дискриминацию граждан, назначая каждому свою цену, он не может и поэтому действует как монополист. Согласно данной модели коррупция распространяется прежде всего вследствие конкуренции между чиновниками, поскольку наиболее привлекательные должности достаются тем, кто может за них заплатить наибольшую цену, что стимулирует сбор взяток.

   В случае коррупции с воровством распространение коррупции ускоряется благодаря двум факторам.

   Во-первых, чиновники конкурируют в борьбе за бюджетные средства.

   Во-вторых, для потребителей государственных услуг расход на взятку по сговору с чиновником получается меньше, чем на налог или пошлину, и поэтому взяткодатели оказываются в лучшей позиции на рынке, чем их законопослушные конкуренты (рис. 2.2).


   Рис. 2.2. Модель коррупции с воровством: Q – государственный товар (услуга), MR – предельный доход, MC – предельные затраты; P – цена государственного товара (услуги); D – кривая спроса на гос. товар (гос. услуги) со стороны частных лиц


   В свете борьбы с коррупцией в данном случае достаточно ввести строгий учет с целью затруднить воровство. Переход к коррупции без воровства, как видно из графиков, также уменьшит количество взяток.

   Вместе с тем авторы модели отмечают, что она применима в основном к авторитарным режимам и неразвитым рынкам. В странах с открытой экономикой конкуренция в целом оказывает обратное – сдерживающее – воздействие на коррупцию. Если различные ведомства предоставляют одни и те же услуги, то у потребителя появляется выбор и уровень вымогательства взяток снижается. Частные фирмы сообщают о дающих взятки конкурентах в правоохранительные органы. Конкуренция среди политических элит в демократических режимах делает деятельность правительства более прозрачной.

   Модель коррупции как социальных отношений впервые исследована Гарри С. Бекером и Георгом Дж. Стиглером в 1974 г., а в последующем – Эдвардом Банфилдом в 1975 г. Для объяснения причин и сущности коррупционных отношений используется модель «поручитель (принципал) – исполнитель (агент) – опекаемый (клиент)» (рис. 2.3).


   Рис. 2.3. Модель коррупции в системе «принципал – агент – клиент»


   Данная модель рассматривает ситуацию, когда поручитель (принципал) не обладает всей полнотой информации о действиях исполнителей (агентов). Поэтому он заключает с ними договор, содержащий выгодные для агентов условия, которые мотивируют их к совершению действий в интересах принципала (главным образом к предоставлению услуг клиентам). В этой модели центральное правительство действует как принципал (П): оно устанавливает правила и ставит перед агентами (А), чиновниками среднего и низшего звена, конкретные задачи. Чиновники выступают при этом как посредники между центральным правительством и клиентами (К), отдельными гражданами или фирмами. В обмен на оплату налогов агент от имени принципала предоставляет клиентам различные услуги (лицензирует деятельность фирм, выдает гражданам социальные пособия, осуществляет наем работников на государственную службу и т. д.). Например, в рамках налоговой службы принципалом выступает государство в лице руководителя налоговой службы, агенты – это сборщики налогов, а в качестве клиентов выступают все налогоплательщики. В обмен на оплату налогов налогоплательщики получают возможность легально функционировать, в противном случае их ожидают штрафы и прочие наказания.

   Качество системы регулирования зависит от того, возникают ли в этой системе конфликты интересов между принципалом и агентом. Правительство в принципе не имеет ни времени, ни возможностей лично обслуживать каждого клиента, поэтому оно делегирует полномочия на их обслуживание чиновникам, установив для них определенные правила. Чиновники-агенты, зная своих клиентов лучше, чем правительство-принципал, могут более эффективно работать с клиентами. Но принципалу трудно контролировать, как многочисленные посредники-агенты выполняют порученную работу, тем более что чиновники могут сознательно скрывать информацию об истинных результатах своей деятельности. Поскольку честность чиновника-агента не может быть полностью контролируемой, агент самостоятельно решает, быть ли ему «честным». Решение чиновника зависит от ожидаемых вознаграждений за добросовестную работу и ожидаемых наказаний за злоупотребления. Например, в российской налоговой системе оплата налогового служащего почти не зависит от количества вносимых в бюджет средств за счет выявленных им укрываемых налогов. Это приводит к тому, что зачастую сборщик налога оказывается в большей степени заинтересован в получении взяток, чем в честной службе.

   Нелегальное вознаграждение чиновнику-агенту может предоставляться его клиентами по разным мотивам. Гражданин или фирма могут дать взятку, чтобы чиновник предоставил им положенные услуги более оперативно, «вне очереди» (ускоряющая взятка). Чаще, однако, чиновников подкупают, чтобы они закрывали глаза на существующие нарушения (тормозящая взятка). Бывает и так, что чиновник имеет широкие возможности для придирок по надуманным предлогам – тогда взятки дают, чтобы чиновник не воспользовался своими возможностями проявить самодурство (взятка «за доброе отношение»).

   Для предотвращения коррупции наиболее ответственным служащим стараются назначать очень высокое жалованье и одновременно ужесточают меры наказания за нарушение ими служебного долга. Однако многие исследователи отмечают, что во многих случаях государственное жалование не может конкурировать с финансовыми возможностями потенциальных взяткодателей (если ими являются крупные легальные бизнесмены или представители организованной преступности). Достойная зарплата служащего является необходимым, но недостаточным условием для предотвращения коррупции. Поэтому государство дополняет (или даже заменяет) высокие поощрения на «воззвания к честному поведению». Это значит, что правительство пытается создать психологические барьеры против своекорыстия служащих, например повышая моральный уровень граждан через механизмы обучения и идеологической пропаганды. Кроме того, правительство поощряет прямые связи с гражданами (например, прием жалоб от населения), которые служат дополнительным – и очень важным – инструментом контроля за действиями чиновников.

   Таким образом, от зарплаты служащих и от широты их полномочий зависят взаимоотношения «служащий – гражданин», а от степени контроля государства над служащими и влияния граждан на государство – взаимоотношения «государство – гражданин». Моральные нормы влияют в этой системе на все виды отношений, определяя меру допустимости отступлений от требований закона.

   Существует также точка зрения, что к коррупции допустимо терпимое отношение. Согласно одному аргументу в истории развития некоторых стран (Индонезии, Таиланда), были периоды, когда экономика и коррупция росли одновременно. Согласно другому аргументу взяточничество есть лишь реализация рыночных принципов в деятельности государственных и муниципальных структур. Таким образом, терпимое отношение к коррупции допустимо в условиях экономического бума либо пока она не затрагивает эффективность рынка в целом. Критики этой точки зрения возражают, что вследствие перечисленных выше причин страны с высоким уровнем коррупции после периода роста рискуют утратить стабильность. Оптимальный уровень коррупции можно представить так, как он представлен на рис. 2.4.


   Рис. 2.4. Оптимальный уровень коррупции


   По мере того как государство искореняет коррупцию, затраты на это плохо окупаемое занятие возрастают настолько, что для полной ликвидации коррупции придется затратить бесконечные усилия. Сравнивая потери от коррупции и затраты на искоренение коррупции для каждого ее уровня, можно найти оптимальный уровень коррупции, соответствующий наименьшим суммарным потерям. Оказывается, для общества выгоднее не уничтожать коррупцию до конца – просто вследствие высокой затратности этого процесса.

   Продолжением модели коррупции как социальных отношений является бихевиористская модель коррупции. В процессе воспитания и социализации большинство индивидов оказываются способными усваивать этос приоритетных для них социальных групп и поддерживать его в своей последующей социальной деятельности. И какой этос индивид будет поддерживать, определяется реальными, а не нормативными социальными практиками, теми реальными правилами поведения в различных жизненных ситуациях, которые приняты в более или менее крупных социальных группах. Соответствующий этос в данном аспекте следует понимать как стиль жизни социальных групп коррупционеров, как ориентацию их культуры в широком смысле, их норм и правил поведения на ту или иную коррупционную активность, как совокупность приоритетных для этих социальных групп ценностей, норм морали и стереотипов поведения, допускающих и поддерживающих коррупционное поведение. В соответствии с бихевиористским определением коррупция – это злоупотребление общественной должностью, полномочиями или ресурсами в целях получения личной выгоды.

   Согласно законам бихевиоризма, попадая в коллектив, человек перенимает правила поведения, которые в этом коллективе приняты. Поэтому, если внутриведомственная культура такова, что по отношению к взяткам царит «обстановка благодушия, порой безответственности при решении служебных вопросов, отсутствие гласности при обсуждении проступков сотрудников», новые сотрудники примут такое поведение как нормальное и будут вести себя так в дальнейшем.

   Распространение коррупции среди чиновников приводит к тому, что в ней оказываются заинтересованными и подчиненные, и руководители. Оценка потенциальной выгоды и рисков, связанных с коррупцией, в упрощенной форме описывается следующей моделью (табл. 2.1).


   Таблица 2.1. Оценка потенциальных выгоды и рисков, связанных с коррупцией


   Данная система достаточно устойчива, она обеспечивает стабильность коррупционной деятельности и рынка коррупционных услуг. Например, можно столкнуться с принципом презумпции добросовестности правоохранительных органов, что означает, что шансы уличить их сотрудника в неправомочных действиях ничтожно малы.

   На практике подчиненные делят взятки не только с руководством, но и друг с другом. Конечным итогом является формирование специфических для коррупции внутренних рынков и экономических механизмов. В частности, возникают позиции с особенно высокими нелегальными доходами. Борьба между чиновниками за такие позиции формирует внутренний «рынок труда». По мере развития коррупции происходит некоторая централизация рынка начиная с уровня отдельных ведомств, когда чиновники вырабатывают тарифы за принятие конкретных решений, чтобы снизить уровень внутренней конкуренции за каждую взятку и повысить общий доход.

   В то же время необходимо отметить, что для поддержания стабильности нелегальных финансовых потоков чиновникам требуется определенное правовое поле, им необходимы законодательные факторы, позволяющее, с одной стороны, получать неправомерные экономической выгоды от коррупции, а с другой – иметь определенную юридическую защищенность от возможного административного и уголовного преследования. Приходится признать, что коррупционные практики – даже при некотором снижении их объема в последние годы – все еще очень часто используются в качестве правил поведения государственных и муниципальных служащих, а при взаимодействии с ними также и граждан. И поэтому в современной российской ситуации этос коррупции поддерживается постоянным воспроизведением договорных коррупционных отношений, временных и неформальных, конкретных и очень разнообразных, адаптированных к имеющимся нормам законодательства, условиям социальной среды, действиям органов власти, складывающейся экономической и социальной ситуации.

   Таким образом, рассмотренные модели коррупции достаточно реально отражают существующую коррупционную практику, наглядно демонстрируя соединение современного понятия обычной коррупции с понятием системной коррупции.

Практикум

Задания для самоконтроля

   1. Раскройте основные теоретические подходы к коррупции.

   2. Опишите модель распределения ресурсов в коррупционной экономике. Опишите бихевиористскую модель коррупции.

   3. Охарактеризуйте основные последствия распределения ресурсов в коррупционной экономике.

   4. Охарактеризуйте основные последствия реализации бихевиористской модели коррупции.

Тренинг-тесты

   1. Вставьте пропущенное слово:

   К определениям коррупции, ориентированным на специфику рыночного механизма, относится следующая формулировка: коррумпированный чиновник рассматривает свою службу как _______ предприятие, прибыльность которого следует максимально ______.

   2. Вставьте пропущенное слово:

   У коррупционера ______ становится орудием извлечения максимальной прибыли.

   3. Выделяют следующие группы определений коррупции:

   а) бихевиористские;

   б) модель «шеф – агент – клиент»;

   в) модель «шеф – шеф – шеф»;

   г) модернистские;

   д) неоклассические.

   4. Вставьте пропущенное слово:

   Большинство из имеющихся определений коррупции концентрируются вокруг одной из трех категорий: ______, рынок и общественный интерес.

   5. Вставьте пропущенное слово:

   Акт коррупции нарушает ответственность по отношению к системе общественного или гражданского порядка и, следовательно, ______ для этих систем.

   6. Вставьте пропущенные слова:

   Для объяснения причин и сущности коррупционных отношений экономисты обычно используют модель «_______ (_______) – исполнитель (агент) – опекаемый (клиент)».

   7. Вставьте пропущенное слово:

   Сравнивая потери от коррупции и затраты на искоренение коррупции для каждого ее уровня, можно найти ______ уровень коррупции, соответствующий наименьшим суммарным потерям.

   8. Вставьте пропущенное слово:

   Согласно законам бихевиоризма, попадая в коллектив, человек перенимает ______ поведения, которые в этом коллективе приняты.

   9. Вставьте пропущенное слово:

   Потенциальная выгода коррумпированного руководителя, связанного с коррупцией подчиненного, – в том, что нет непосредственного участия в ______ взятки.

   10. Вставьте пропущенное слово:

   Потенциальная выгода подчиненного, связанного с коррумпированным начальником, – шире ______ для получения взятки.

Глава 3. Виды коррупции

   В результате освоения данной темы студент должен:

   ЗНАТЬ:

    классификацию основных видов коррупции,

    типологию коррупционных отношений;


   УМЕТЬ:

    различать политическую и административную коррупцию,

    различать верхушечную и низовую коррупцию;


   ВЛАДЕТЬ:

    навыками самостоятельного анализа верхушечной коррупции,

    навыками самостоятельного анализа низовой коррупции.


   В настоящее время существуют различные подходы к классификации коррупции. Из множества представлений о коррупции рассмотрим следующие.

   Первый подход трактует коррупцию как некоторые отклонения от норм права, служебной этики или общечеловеческих моральных принципов. Таким образом, коррупция – это совокупность «нехороших дел» конкретных персон. Эти персоны могут работать в министерствах, быть депутатами, служить в коммерческих фирмах или профсоюзах. Ниже речь будет идти только о «государственной» коррупции, то есть о той ее разновидности, для которой существенно участие в «нехорошем деле» должностного лица, состоящего на государственной службе (в широком смысле слова – от «избранников народа» до обычных чиновников и «бюджетников», включая работников медицины, образования и т. д.).

   «Государственная» коррупция существует постольку, поскольку чиновник может распоряжаться не принадлежащими ему ресурсами путем принятия или непринятия тех или иных решений. В число таких ресурсов могут входить бюджетные средства, государственная или муниципальная собственность, государственные заказы или льготы, медицинские, образовательные и иные социальные услуги, которые должно оказывать государство, и т. п.

   Государственный служащий обязан принимать решения исходя из целей, установленных правом (конституцией, законами и другими нормативными актами) и общественно одобряемых культурных и моральных норм. Коррупция начинается тогда, когда действия должностного лица, соответствующие этим целям, подменяются его же действиями, обусловленными корыстными интересами. Этого достаточно, чтобы характеризовать такое проявление коррупции, как злоупотребление служебным положением в корыстных целях. Часто должностное лицо действует не только в собственных интересах, но и в интересах другой стороны (гражданина, представителя бизнеса, другого должностного лица). Эта сторона нуждается в определенных услугах должностного лица, которые оно и предоставляет, но не в рамках обычного выполнения своих обязанностей, а за некоторое вознаграждение, которое не предусмотрено нормами и скрывается участниками сделки от общества. В этом случае говорят о таком проявлении коррупции, как взяточничество. Часто наиболее распространенные проявления коррупции, заключающиеся в получении чиновниками взяток за «оказание услуг» или «снятие преград», называют административной коррупцией.

   В рамках такого подхода к коррупции, американский ученый С. Роуз-Аккерман подразделяет (Susan Rose-Ackerman) коррупцию на политическую, связанную с процессом принятия закона, и административную, обусловленную их применением. Разные ее проявления классифицируются по месту и характеру коррупционных действий. И в этой связи различают верхушечную и низовую коррупцию. Первая (верхушечная) охватывает политиков, высшее и среднее чиновничество и сопряжена с принятием решений, имеющих высокую цену (законы, государственные заказы, приватизация, государственные инвестиции и т. д.). Важно отметить, что очень часто верхушечная коррупция порождается взаимодействием власти и бизнеса.

   Низовая коррупция распространена на среднем и низшем уровнях и связана с текущими делами и повседневным взаимодействием чиновников с гражданами и предпринимателями (лицензии, штрафы, регистрация, разрешения, услуги в сфере здравоохранения, образования, жилья, социального обеспечения и т. д.).

   Привлекательность низовой коррупции состоит в том, что при минимальном риске для обеих сторон она обладает специфической ценностью не только для получателя (вымогателя) взятки, но и для взяткодателя. Взятка помогает им оперативно решить свои проблемы. С другой стороны, это часть платы за возможность мелкого нарушения законов и принятых положений.

   В то же время масштабная низовая коррупция предельно опасна, поскольку она, во-первых, создает благоприятный психологический фон для существования остальных форм коррупции и, во-вторых, взращивает вертикальную коррупцию.

   Часто обе стороны принадлежат к одной государственной организации. Например, когда чиновник дает взятку своему руководителю за то, что последний покрывает коррупционные действия взяткодателя. Это тоже коррупция, которую обычно называют вертикальной. Она, как правило, выступает в качестве моста между верхушечной и низовой коррупцией. Это особо опасно, так как свидетельствует о переходе коррупции из стадии разрозненных актов в организованный, системный характер.

   Коррупция проявляется в различных сферах экономической деятельности человека, которые в совокупности формируют своеобразные рынки. Коррупция при применении описываемого нами подхода часто классифицируется по «профессиональному» признаку: коррупция на таможне, коррупция при заключении контрактов, коррупция в образовании и т. д. Формирование рынка коррупционных услуг связано с распределением сфер влияния между чиновниками и порядком взаимодействия их между собой. Наиболее распространена децентрализованная (внешняя) коррупция, когда сделки заключаются индивидуально между должностным лицом и частным лицом. Однако добавление внутренней коррупции – коррупции между членами одной организации – сообщает ей черты организованной преступности.

   Одним из важнейших факторов возникновения и развития коррупции является неформальная структура организации. Ее наличие позволяет не только нарушать установленные правила, но и выходить за определенные пределы правового поля, и такое поведение поощряется неформальным субкультурным кодексом поведения. Профессиональная среда, неформальные отношения играют существенную роль в формировании модели поведения сотрудника. Сотрудники способны воспринять неподобающие формы поведения, если в рамках принятой внутри организации субкультура они считаются приемлемыми, тем более что данная субкультура предполагает применение определенных неформальных санкций за неприятие и противление такому поведению. Вследствие этого в реальных ситуациях, когда коррупционные действия возможны, поведение государственных и муниципальных служащих определяется сложившимся этосом поведения, т. е. сводом неформальных, но привычных и усвоенных в ходе социализации правил, а этот этос поведения, необходимо признать, и в органах власти, и среди бизнесменов, и среди граждан других социальных групп скорее коррупционный, чем некоррупционный.

   Именно это – одна из причин, почему коррупционный этос, который постоянно воспроизводится в их неформальных отношениях и который оказывается сильнее законов и инструкций, не позволяет органам власти избавиться от коррупции среди своих служащих и должностных лиц.

   Когда мы говорим о формировании организованных коррупционных структур и сообществ, под этим понимается, что в организации формируются внутренние – как вертикальные, так и горизонтальные – коррупционные связи. Внутренняя коррупция появляется, когда под коррупционером понимается группа лиц, между которыми четко распределены роли, существует иерархия. В такой системе могут возникать группы «специфических контролеров», которые проверяют лояльность и «честность» низовых исполнителей в понимании принятой данной организацией субкультуры. При такой иерархии взятки распределяются и передаются от исполнителей более низкого уровня к чиновникам более высокого уровня.

   Второй подход трактует коррупцию как определенный вид социально-экономических отношений. Это касается, как правило, той разновидности коррупции, которая сопряжена с взяточничеством, поскольку взятка – это определенный вид отношений, в который вступают стороны. С этой точки зрения можно выделить две крупные разновидности коррупции.

   Первая из них – «западная коррупция». В этом случае коррупция выступает в роли своеобразного рынка коррупционных услуг, на котором стороны вступают во временные разовые отношения «купли-продажи». Обычно это характерно для низовой коррупции. Когда это касается верхушечной коррупции, ее стабильный уровень нередко поддерживается институтом посредников, сводящих на время «покупателей» и «продавцов» коррупционных услуг.

   Вторая разновидность системы коррупционных отношений – «восточная коррупция». В этом случае коррупция в стране образует давно укорененную систему социальных отношений, причем эта система теснейшим образом переплетена с другими социальными отношениями – родственными, клановыми, корпоративными, земляческими, профессиональными и т. д. Это делает коррупцию в стране системным фактором.

   Естественно, выше описаны «идеальные» типы. В реальности в конкретных странах или в разных районах одной и той же страны, в разных сферах и на разных уровнях коррупции тот или иной тип – «восточный» или «западный» – может быть представлен в разной пропорции.

   Третий подход рассматривает коррупцию как набор универсальных стратегий поведения больших социальных групп. Например, «покупка» посредством взяток государственных услуг есть универсальная стратегия компенсации дефицита услуг или низкого качества услуг, которые должны предоставляться государством.

   В рамках такой трактовки коррупции, в первую очередь верхушечной коррупции, порождаемой взаимодействием власти и бизнеса, полезно рассматривать две стратегии. Первая из них обычно называется «захват государства» (англ.: state capture). Этим термином обозначают корпоративные и индивидуальные стратегии поведения бизнеса, направленные на установления теневого контроля за принятием решений на высших уровнях власти, имея в виду и разные ветви власти, и разные уровни власти (центральный, региональный и т. д.).

   Вторая стратегия может быть названа «захватом бизнеса» (business capture). Под этим можно понимать совокупность стратегий и тактик власти, с помощью которых власть в лице своих представителей или даже организаций стремится обеспечить теневой контроль над бизнесом с целью коллективного и (или) индивидуального извлечения административной ренты.

   Это действительно две универсальные стратегии, поскольку в тех или иных размерах и формах они наличествуют всегда. Обе они являются проявлением общей стратегии борьбы за обладание ресурсом, которого нет (или не хватает) у одной стороны, но есть (или имеется в избытке) у другой. Вместе с тем «захват государства» и «захват бизнеса» рассматриваются как разновидности коррупции, если эти стратегии реализуются посредством противозаконных или теневых средств.

   Четвертый подход основан на принципиальном разделении коррупции как некоего системного общественного явления и частных видов коррупции (низовой и верхушечной, «западной» и «восточной», «захвата государства» и «захвата бизнеса» и т. д.). В этом случае коррупция «вообще» трактуется как некий общий дефект системы (государства, общества, правовой системы, экономики и т. д.). Неудивительно, что многие международные исследования показывают, что уровень коррупции (в общем смысле) в разных странах очень сильно коррелирует с показателями эффективности функционирования экономики, социальной сферы и политической системы в этих странах.

   Чаще всего под коррупцией подразумевают получение взяток, незаконных денежных доходов государственными чиновниками, которые вымогают их у граждан ради личного обогащения. Однако в более общем смысле участниками и инициаторами коррупционных отношений могут быть не только государственные чиновники, но и отдельные граждане, предприниматели и организации. В связи с этим коррупционные проявления разделяют на экзогенную и эндогенную коррупцию.

   Экзогенная коррупция – вид коррупции, когда отношения выходят за рамки властных структур, а клиентами являются отдельные граждане и организации. При этом экзогенная коррупция делится на следующие виды:

    бытовая коррупция – коррупционные отношения возникают между должностным лицом и гражданином;

    деловая коррупция – коррупционные отношения возникают между должностным лицом и организацией (юридическим лицом или его представителем, а также индивидуальным предпринимателем);

    криминальная коррупция – коррупционные отношения возникают между должностным лицом и представителем криминального мира.

   Эндогенная коррупция – вид коррупции, когда в качестве клиентов выступают должностные лица органов власти и бюджетных организаций, то есть отношения происходят внутри властной структуры (или нескольких властных структур) между отдельными должностными лицами. Эндогенная коррупция делится на следующие виды:

    горизонтальная коррупция – вид коррупции, выражающийся в сговоре между должностными лицами, не состоящими друг с другом в отношениях подчинения, для получения корыстной выгоды (например, сговор между чиновниками из разных ведомств);

    нисходящая коррупция – подкуп, давление со стороны вышестоящего должностного лица по отношению к нижестоящему в целях получения корыстной выгоды (например, влияние на принятие определенного решения в той или иной ситуации);

    восходящая коррупция – подкуп вышестоящего должностного лица нижестоящим с целью получения защиты коррупционного дохода;

    смешанная коррупция – система, состоящая из перечисленных выше трех видов.

   В общем виде типологию коррупционных отношений можно представить в следующем виде (табл. 3.1).


   Таблица 3.1. Типология коррупционных отношений

   * Непотизм (от лат. nepos, род. п. nepotis – внук, потомок; кумовство) – вид фаворитизма, предоставление привилегий родственникам или друзьям вне зависимости от их профессиональных качеств (например, при найме на работу). В историческом смысле – раздача римскими папами ради укрепления своей власти доходных должностей, высших церковных званий или земель близким родственникам. Был широко распространен в XV–XVI вв.


   В то же время необходимо отметить, что формы злоупотребления служебным положением очень многообразны, их можно оценивать с использованием различных критериев. Все это говорит о том, что приведенная классификация не носит исчерпывающий характер, а следовательно, имеются возможности для иных подходов, иной классификации видов коррупции.

   Коррупцию в общем смысле можно рассматривать как меру социальной неэффективности в точках соприкосновения власти и общества. Именно поэтому справедлив тезис о том, что коррупцию невозможно ограничить одними репрессивными методами, что для решения этой задачи необходимы комплексные меры институционального характера в диапазоне от процедур политического представительства до процедур оказания государством каждодневных услуг гражданам.

Практикум

Задания для самоконтроля

   1. Опишите основные виды коррупции.

   2. Раскройте содержание политической коррупции.

   3. Раскройте содержание административной коррупции.

   4. Раскройте содержание верхушечной коррупции.

   5. Раскройте содержание низовой коррупции.

Тренинг-тесты

   1. Вставьте пропущенные слова:

   Государственная коррупция существует постольку, поскольку чиновник может _______ не принадлежащими ему ресурсами путем принятия или непринятия тех или иных ______.

   2. Вставьте пропущенное слово:

   Коррупция начинается тогда, когда в действия должностного лица включается ______ интерес.

   3. Вставьте пропущенное слово:

   Проявления коррупции, заключающиеся в получении чиновниками взяток за «оказание услуг» или «снятие преград», называют ______ коррупцией.

   4. Вставьте пропущенное слово:

   Верхушечная коррупция охватывает политиков, высшее и среднее чиновничество и связана с принятием решений, имеющих высокую ______.

   5. Вставьте пропущенное слово:

   Низовая коррупция распространена на среднем и низшем уровнях и связана с текущими делами и повседневным ______ чиновников с гражданами и предпринимателями.

   6. Вставьте пропущенное слово:

   Формирование рынка коррупционных ______ связано с распределением сфер влияния между чиновниками и порядком взаимодействия их между собой.

   7. Вставьте пропущенное слово:

   Профессиональная среда, неформальные отношения играют существенную роль в формировании модели ______ сотрудника.

   8. Вставьте пропущенное слово:

   «Западный» тип коррупции предполагает, что коррупция выступает в роли своеобразного ______ коррупционных услуг, на котором стороны вступают во временные разовые отношения «купли-продажи».

   9. Вставьте пропущенное слово:

   «Восточный» тип коррупции предполагает, что коррупция образует давно ______ систему социальных отношений.

   10. Вставьте пропущенное слово:

   Коррупцию в общем смысле можно рассматривать как меру социальной ______ в точках соприкосновения власти и общества.

Глава 4. Методики измерения коррупции

   В результате освоения данной темы студент должен:

   ЗНАТЬ:

    базовые цель и содержание измерения коррупции,

    основные методики измерения коррупции;


   УМЕТЬ:

    различать основные методики, связанные с социологическими опросами,

    различать основные методики, связанные с экспертными оценками;


   ВЛАДЕТЬ:

    навыками самостоятельного анализа основных параметров измерения коррупции,

    навыками анализа интегрированных методик определения уровня коррупции.


   Существующие методики измерения коррупции можно разделить на три группы. Первая – социологические опросы (наиболее известный проект измерения коррупции по этой методике – BEEPS, осуществляется Всемирным банком). Вторая – экспертные оценки (наиболее известный проект – Nations in Transit, осуществляемый американской общественной организацией Freedom House). Третья группа методик – интегральные оценки, выставляемые путем агрегирования рейтингов коррупционности, предлагаемых различными организациями (самый известный пример – индекс восприятия коррупции Международного движения по противодействию коррупции (Transparency International, далее – TI).

   Ряд методов сводится к измерению параметров, которые считаются непосредственно связанными с уровнем коррупции и измеримыми с помощью формальных методик. К ним относятся:

   1) восприятие коррупции (индекс CPI);

   2) коррупционный опыт (индекс BPI);

   3) уровень доверия к государственным учреждениям (связанный со степенью их коррумпированности);

   4) удовлетворенность потребителей государственных услуг;

   5) расходы на получение государственных услуг;

   6) разного рода социальные показатели, такие как уровень сокрытия информации о преступлениях, контрабанды, уклонения от налогов и т. д.

Всемирный банк

   Всемирный банк изучает коррупцию в рамках исследования «Обзор деловой конъюнктуры и работы предприятий» (BEEPS). Исследования проводятся с 1999 г. один раз в три года путем опросов собственников и старших менеджеров фирм из стран Центральной и Восточной Европы, бывшего СССР и Турции. По результатам исследования Всемирного банка в 2014 г. по условиям ведения бизнеса Россия находится на 92-м месте из 189 стран мира. В качестве одной из основных проблем выделена коррупция. Индекс коррупции (графт-индекс) по существующей методике представляет собой долю случаев, когда от предприятия при обращении за шестью государственными услугами либо требуется, либо ожидается подарок или неформальный платеж.

   Еще один проект Всемирного банка – «Индекс качества государственного управления» (англ.: World Governance Indicators (WGI). Этот проект также включает исследование, связанное с коррупцией. Индекс рассчитывается для 200 стран с 1996 г. Основой индекса являются 30 источников данных, среди которых мировые социологические исследования, данные государственных органов и независимых экспертов из конкретных стран. Одним из индикаторов для составления индекса качества управления является показатель контроля коррупции.

   Заслуживает внимания и проведенный в 2010 г. Российской экономической школой при поддержке компании Ernst&Young Russia опрос представителей российских предприятий в десяти регионах России по методологии проекта Всемирного банка и Европейского банка реконструкции и развития «Обзор деловой конъюнктуры и работы предприятий» (BEEPS). Опрос проводился в следующих регионах Российской Федерации: Воронежская, Иркутская, Калужская, Ростовская, Тверская и Томская области, Пермский край, Республика Татарстан, город Москва и город Санкт-Петербург. Задача данного опроса состояла в выявлении факторов, определяющих бизнес-климат в регионе. В числе основных факторов, оказывающих негативное влияние на бизнес-климат, были выделены борьба с коррупцией и преступностью.

Мировой экономический форум

   С 2005 года в рамках Мирового экономического форума проводится анализ успешности ведения бизнеса в разных странах с применением индекса экономической успешности (англ.: Global Competitiveness Index (GCI), в котором одним из показателей также является коррупция. Индекс GCI составляется для 142 стран на основе ключевых экономических показателей и более 100 мировых рейтингов.

   В отчете за 2011–2012 гг. Россия заняла 66-е место, при этом средний индекс экономической успешности – 4,2 (по 10-балльной шкале). В соответствии с рейтингом глобальной конкуренции на 2015-2016 гг. Россия уже находится на 45-м месте с индексом экономической успешности 4,44. Результаты исследования экономической успешности свидетельствуют, что проблема коррупции в России стоит крайне остро. Возможно, именно коррупция стала причиной того, что Россия находится всего лишь в середине итогового рейтинга, тогда как по отдельным показателям она входит в первую его четверть (инновационный потенциал – 38-е место, рост рынка – 8-е место, образование – 27-е место).

Международное движение по противодействию коррупции (Transparency International, далее – TI)

   Однако самый популярный индикатор коррупции из ныне существующих создают не экономические институты, а независимая правозащитная организация – Международное движение по противодействию коррупции, которая рассчитывает индекс восприятия коррупции (англ. Corruption Perceptions Index – CPI). Индекс восприятия коррупции представляет собой сводный индикатор, рассчитываемый на основе статистических данных и информации, полученной из экспертных источников, предоставленных международными организациями. Индекс рассчитывается на основании специальной методики опроса руководителей бизнеса, связанных со страной. Чем выше индекс – тем меньше коррупция в стране.

   Все источники измеряют общую степень распространенности коррупции (частотность и (или) объем взяток) в государственном и экономическом секторах и включают оценку множества стран. Источники оценивают уровень восприятия коррупции экспертами – как живущими в конкретной стране, так и зарубежными – и представляют собой набор опросов предпринимателей, аналитиков по оценке коммерческих рисков и специалистов по конкретным странам из различных международных организаций.

   Рейтинг CPI публикуется ежегодно начиная с 1995 г. Он суммирует экспертные оценки в отношении размаха коррупции, определяемой как злоупотребление государственной властью для получения личной выгоды. В нем в большей степени, чем статистические данные, учитываются оценки экспертов и лидеров бизнеса. На отчеты TI охотно ссылаются другие исследователи. В частности, «Мировой барометр коррупции». TI является одним из источников при составлении индикатора «контроль коррупции» для Всемирного банка.

   Согласно рейтингу TI Россия в 2010 г. находилась на 154-м месте (из 178), в 2011 г. – на 143-м месте (из 182), в 2013 г. Россия заняла 127-е место (из 175). В декабре 2014 г. Transparency International опубликовала юбилейный, 20-й рейтинг. В этом рейтинге Россия заняла 136-е место, поделив его с Нигерией, Ливаном, Киргизией, Ираном и Камеруном.

   Рейтинг 2015 г. охватывает 168 стран и основан на данных из источников за 2 последних года. Рейтинг ранжирует страны и территории по шкале от 0 баллов (самый высокий уровень коррупции) до 100 баллов (самый низкий уровень коррупции) на основе восприятия уровня коррумпированности государственного сектора.

   Согласно данным проведенного исследования за 2015 г., наименее коррумпированным государством в мире является Дания, которая набрала 91 балл из 100 возможных и заняла первое место в рейтинге. В десятку государств, наименее подверженных коррупции, также вошли Новая Зеландия, Финляндия, Швеция, Норвегия, Швейцария, Сингапур, Нидерланды, Люксембург и Канада. Таким образом, первая десятка лидеров почти не изменилась по сравнению с рейтингом предыдущего года, хотя некоторые страны поменялись местами. Россия по данным исследования за 2015 г. заняла 119-е место (29 баллов), оказавшись в одном ряду с Азербайджаном, Гайаной и Сьерра-Леоне.

   В 2016 году Россия улучшила свое положение в рейтинге и заняла 131-е место из 176 стран, однако индекс восприятия коррупции остался неизменным – 29 баллов. Такой же результат показали Иран, Казахстан, Непал и Украина. В то же время, хочется отметить, что ряд бывших советских республик заметно перегнали Россию по индексу. Лучшие результаты показали Эстония (22-е место), Литва (38-е), Латвия (44-е), Грузия (44-е), Белоруссия (79-е) Армения (113-е место). Первое место в ИВК-2016 поделили между собой Дания и Новая Зеландия (по 90 баллов), второе заняла Финляндия (89 баллов), третье – Швеция (88 баллов). Наименьшее количество баллов набрали Афганистан (15 баллов). Йемен (14 баллов) Северная Корея (12 баллов), Южный Судан (11 баллов) и Сомали (10 баллов).

   По мнению авторов исследования, коррупция по-прежнему остается одной из основных проблем во многих государствах мира: 69 % из 176 стран, включенных в Индекс восприятия коррупции за 2016 г., получили менее 50 баллов по шкале от 0 (воспринимаемый уровень коррупции крайне высокий) до 100 (воспринимаемый уровень коррупции очень низкий). Данные результаты наглядно демонстрируют масштабность и вездесущность коррупции в государственном секторе во всем мире. В этом году количество стран, чьи показатели в Индексе ухудшились, превысило число государств, поднявшихся на более высокие позиции. Данные исследования показывают, что правительства этих стран не могут защитить своих граждан от коррупции, будь то злоупотребления в сфере распределения государственных ресурсов, взяточничество должностных лиц, недобросовестное использование бюджетных средств или принятие решений без ведома общественности, работа органов охраны правопорядка и функционирование судебных систем. Однако наибольшей проблемой многих – особенно слаборазвитых – стран является коррупция в высших эшелонах государственной системы, которая приносит выгоду немногочисленной элите за счет большинства населения, нанося серьезный и обширный ущерб отдельным гражданам и всему обществу. Зачастую такая коррупция остается безнаказанной.

   В целом, страны с наилучшими показателями коррупции отличаются наличием общих положительных ключевых характеристик: высоким уровнем свободы прессы; открытым доступом к информации о бюджетах и расходах государственного аппарата; высоким уровнем персональной ответственности и благонадежности государственных служащих; судебными органами, не делающими различий между богатыми и бедными людьми и функционирующими независимо от других частей государственной системы. В свою очередь, страны с наихудшими показателями помимо наличия конфликтов характеризуются низким качеством управления, неблагонадежными государственными институтами, такими как полиция и судебные органы, а также недостаточным уровнем независимости средств массовой информации.

   Комплексное исследование Nations in Transit организации Freedom House призвано оценить развитие демократии в 29 странах. Оно проводится ежегодно с 1995 г. Рейтинговая оценка развития демократии выставляется учеными, экспертами, представителями местного сообщества, которым предлагается ответить на вопросы в опросном листе.

   Одним из индикаторов развития демократии является коррупция. Оценке ее уровня посвящены десять вопросов. В числе прочего опросный лист включает вопросы относительно государственного вмешательства в экономическую жизнь, бюрократических преград для бизнеса, возможностей кредитования, доступности государственных контрактов, состояния общественной и медийной среды и т. д.

   Не менее интересна и методика рейтинга коррупции фонда Heritage Foundation. Эксперты этого фонда утверждают, что, исследуя десять свобод (одна из которых – свобода от коррупции), они следуют идеям экономиста А. Смита, которые тот развивал еще в 1776 г. в работе «Здоровье наций». Индекс экономических свобод публикуется на сайте фонда и в Wall Street Journal с 1995 г. Он включает десять измерений экономического успеха в 184 странах. Свобода от коррупции входит в число необходимых для развития свобод.

   По данным фонда Heritage Foundation, Россия стабильно держится на уровне 20 %, то есть значительно ниже среднего мирового уровня. При этом уже уровень в 40 % отмечается исследователями как существенное ущемление свободы коррупцией. Именно этот показатель, как и в исследовании Всемирного банка, существенно снижает рейтинг России. Помимо коррупции в число «проблемных зон», по данным исследования Heritage Foundation, вошли свобода инвестиций, свобода собственности и финансовая свобода.

   В России Всероссийский центр изучения общественного мнения, Ассоциация адвокатов России за права человека, Национальный антикоррупционный комитет, фонд «ИНДЕМ», Ассоциация юристов России, Торгово-промышленная палата России, общественные организации «ОПОРА России», «Деловая Россия», «Трансперенси Интернешнл – Россия», «Человек и закон» и другие ведут регулярную работу по мониторингу в сфере коррупции. Правозащитные организации занимаются устранением нарушений прав граждан, в основе которых часто лежат коррупционные проявления. Значительная работа по общественной, в том числе антикоррупционной, экспертизе нормативных правовых актов проводится крупнейшим объединением предпринимателей в стране – Торгово-промышленной палатой России.

   Интернет-ресурсы «Росгосзатраты», OpenGovData, «Гослюди» и ряд других объединяют людей для совместного воздействия на власть в отношении наиболее важных общественных проблем. Роль таких массовых проектов нельзя недооценивать. Именно при посредстве их деятельности происходит правовое воспитание, укрепляется нетерпимость к коррупции.

   Всероссийский центр изучения общественного мнения (ВЦИОМ) проводит всероссийские инициативные социологические опросы, используя такие индикативные показатели, как индекс борьбы с коррупцией и индекс коррупции.

   Индекс борьбы с коррупцией показывает, насколько успешно, по мнению россиян, руководство страны борется с коррупцией. Индекс строится на основе вопроса: «Руководство страны постоянно говорит о необходимости борьбы с коррупцией. Видны ли вам результаты этой борьбы – скажем, за последний год – или нет?», измеряется в пунктах, вычисляется как разность положительных и отрицательных ответов и может колебаться от –100 до 100. Чем выше значение индекса, тем более заметна эффективность борьбы.

   Индекс коррупции показывает, насколько высокой кажется россиянам коррупция. Индекс строится на основе вопроса: «Как бы вы оценили степень распространения коррупции в…», измеряется в пунктах и может колебаться от 0 до 100. Ответу «очень высокая» присвоен коэффициент 1 (100), ответу «высокая» – коэффициент 0,75 (75), ответу «средняя» – 0,5 (50), ответу «низкая» – 0,25 (25), ответу «считаю, что коррупции нет» – коэффициент 0.

   Так, по данным опроса, проведенного ВЦИОМ в 2015 г., индекс борьбы с коррупцией впервые за 10 лет перешел из области отрицательных в область положительных значений. По мнению ВЦИОМ, эффективность работы властей в этом направлении в 2015 г. россияне в целом оценивают существенно выше, чем в предыдущие годы. Определенные положительные результаты деятельности властей, направленных на борьбу с коррупцией, сегодня отмечают около половины наших сограждан – 48 % (в 2005 г. – 30 %). Индекс коррупции, рассчитанный относительно общества в целом, в октябре 2015 г. опустился до 70 пунктов – это минимум за 9 лет проведения аналогичных опросов, что, однако, лишь немногим меньше показателя 2007 г. (71 пункт). Следует отметить, что в 2006–2015 гг. его значения находились в диапазоне 70–76 пунктов.

   По результатам мониторинга коррупции в России, осуществляемого ВЦИОМ, в 2015 г. уровень внимания к теме коррупции в средствах массовой информации (СМИ) во многом определялся статусом должностного лица, совершившего коррупционное преступление. Так, в период с января по сентябрь 2015 г. наибольшее число сообщений о коррупции в СМИ тематически было связано с коррупционным скандалом в Международной федерации футбольных ассоциаций (17 706 сообщений), задержанием губернатора Сахалинской области А. В. Хорошавина (14 389 сообщений) и главы Республики Коми В. М. Гайзера (14 812 сообщений) [8]. Исследования показывают, что массовое сознание российских граждан, как и граждан других стран, во многом следует за оценками и представлениями о коррупции, которые им предлагают СМИ, даже Интернет чаще всего берет темы из СМИ, а не наоборот. Поэтому восприятие и оценка коррупции в массовом сознании во многом определяются темами, акцентами и оценками, представленными в СМИ, и восприятие коррупции в массовом сознании следует за публикациями в СМИ на эту тему.

   Ассоциация адвокатов России за права человека начала свою работу в 2010 г. и составила собственный рейтинг коррумпированности российских регионов. Ключевым при составлении рейтинга было упоминание понятия «коррупция» в тексте письма или жалобы со стороны граждан в ассоциацию. Причиной широкого распространения коррупции ассоциация называет специфику политической системы, которая выстроена таким образом, что власть сконцентрирована фактически в руках одной структуры, то есть спецслужб (по оценкам ассоциации, они имеют индекс влияния более 55 %).

   Фонд «ИНДЕМ» специализируется на различных аспектах изучения коррупции. С 1998 года фондом было опубликовано более 20 исследований по этой теме. В частности, в 2004 и 2006 гг. фонд реализовал две серии крупных исследований «Бизнес и коррупция: проблемы противодействия», посвященных коррупции и борьбе с ней. В рамках каждого проекта были проведены серии глубинных интервью с предпринимателями Иркутского, Московского, Саратовского, Волгоградского и Смоленского регионов. Исследовались отношения предпринимателей с государственными структурами с целью выявления основных проблемных сфер, причин повышенной уязвимости предпринимателей перед угрозой вовлечения в коррупционные отношения и разработки методов и инструментов противодействия коррупции силами самих предпринимателей. В ходе выполнения проекта были выработаны критерии оценки потенциала и источников коррупциогенности законодательства. В числе важнейших факторов, порождающих коррупцию, были названы следующие.

   Завышенные требования нормы права. Для исполнения такого рода нормы ее адресат вынужден затратить слишком много ресурсов, что вызывает у него желание «откупиться» от исполнения. К данной категории относятся как материальные нормы права, которые требуют от субъекта права слишком больших затрат (например, несоразмерный размер штрафа), так и процессуальные нормы, которые в силу сложности процедуры предполагают многочисленные потери времени и сил.

   Дискреционные полномочия чиновника. Такие нормы права дают должностному лицу возможность выбирать между различными вариантами поведения по своему усмотрению, не предписывая (например, из благих побуждений предоставления возможности всестороннего учета обстоятельств ситуации), в каких случаях должностное лицо обязано выбрать тот или иной вариант поведения. Так, норма Кодекса РФ об административных нарушениях позволяет сотруднику Государственной инспекции безопасности дорожного движения оштрафовать нарушителя либо обратиться в суд с требованием подвергнуть его административному аресту на 15 суток.

   Бланкетные (отсылочные) нормы. Бланкетные нормы права наделяют должностное лицо либо ведомство правом разрабатывать и принимать нормативные акты или отсылают его для решения какого-либо вопроса к другим действующим правовым документам. В данном случае возникает опасность того, что коррумпированные государственные служащие будут намеренно принимать (лоббировать в своем ведомстве) такие подзаконные нормативные акты, которые максимизируют их возможности для развития коррупции.

   Фонд «Общественное мнение» проводит массовые опросы для определения уровня бытовой коррупции в России. В ходе проведенных опросов оценивались такие сущностные характеристики коррупции, как:

   1) коррупционный охват – доля респондентов, хотя бы раз в жизни попадавших в коррупционную ситуацию;

   2) риск попадания в коррупционную ситуацию – шанс попадания в коррупционную ситуацию при произвольном контакте с представителями государства;

   3) готовность давать взятку – шанс, что респондент даст взятку при попадании в коррупционную ситуацию;

   4) интенсивность коррупции – оценка среднего числа взяток за год среди граждан, дающих взятки;

   5) средний размер взятки (среди дающих взятки, без учета самых крупных и самых мелких взяток);

   6) среднегодовой рынок коррупции – оценка суммы взяток, передаваемых взяткодателями взяткополучателям на рынке бытовой коррупции в течение года;

   7) нормированный объем рынка бытовой коррупции – объем рынка бытовой коррупции, отнесенный к валовому внутреннему продукту.

   Согласно данным исследования, наибольший масштаб коррупции наблюдается в Южном федеральном округе. За ним следуют Северо-Кавказский и Центральный федеральные округа, где значения обобщенного индекса также существенно выше, нежели в остальных федеральных округах, которые, в свою очередь, отличаются друг от друга не столь сильно. Динамика объема рынка взяток положительная.

   Таким образом, единой общепризнанной методики измерения уровня коррупции в настоящее время не существует. Как свидетельствует российская и зарубежная практика, существуют различные подходы к оценке уровня коррупции. В основе существующих методик в большинстве лежат социологические опросы и экспертные оценки различных коррупциогенных факторов, которые и являются определяющими для определения уровня коррупции в мире или отдельно взятой стране. Набор же самих факторов – предмет выбора соответствующих институтов, проводящих данные исследования, отсюда и широкий разброс результатов оценки уровня коррупции. И тем не менее, несмотря на существующие у каждого метода оценки объективные недостатки, в целом их совокупность вполне применима для оценки уровня коррупции.

Практикум

Задания для самоконтроля

   1. Раскройте значение и основное содержание методики определение уровня коррупции.

   2. Раскройте содержание методики измерения коррупции, связанной с социологическими опросами.

   3. Раскройте содержание методики измерения коррупции, связанной с экспертными оценками.

   4. Раскройте содержание интегральных методик измерения коррупции.

   5. Опишите зарубежный опыт измерения коррупции.

Тренинг-тесты

   1. Вставьте пропущенные слова:

   Индекс коррупции (графт-индекс) в соответствии с существующей методикой представляет собой долю случаев, когда от предприятия при обращении за шестью государственными услугами либо требуется, либо ожидается ______ или неформальный ______.

   2. Вставьте пропущенное слово:

   Проект Всемирного банка в области коррупции (WGI) – «Индекс качества ______ управления».

   3. Вставьте пропущенное слово:

   В рамках Мирового экономического форума проводится анализ условий ведения бизнеса в разных странах с применением индекса экономической ______.

   4. Вставьте пропущенное слово:

   Международное движение по противодействию коррупции (Transparency International) рассчитывает индекс ______ коррупции.

   5. Вставьте пропущенные слова:

   Эксперты Международного движения по противодействию коррупции измеряют общую степень распространенности коррупции путем измерения таких показателей, как ______ и ______ взяток в государственном и экономическом секторах.

   6. Вставьте пропущенное слово:

   В 2015 году Россия в рейтинге Международного движения по противодействию коррупции заняла ______ место.

   7. Вставьте пропущенные слова:

   Самыми коррумпированными странами в мире, по исследованиям Международного движения по противодействию коррупции, являются Судан, ______, ______, ______.

   8. Вставьте пропущенное слово:

   Комплексное исследование Nations in Transit организации Freedom House призвано оценить развитие ______.

   9. Вставьте пропущенное слово:

   Методика организации Freedom House включает вопросы относительно государственного ______ в экономическую жизнь.

   10. Вставьте пропущенное слово:

   Методика рейтинга коррупции фонда Heritage Foundation использует индекс экономических ______.

Глава 5. Основные угрозы и последствия коррупции

   В результате освоения данной темы студент должен:

   ЗНАТЬ:

    сущность негативных последствий коррупции,

    основные виды негативных последствий коррупции;


   УМЕТЬ:

    различать экономические последствия коррупции,

    различать социально-политические последствия коррупции;


   ВЛАДЕТЬ:

    навыками самостоятельного анализа экономических последствий коррупции,

    навыками самостоятельного анализа социально-политических последствий коррупции.


   В рассуждениях о нынешнем состоянии России утверждение о существовании масштабной коррупции стало одним из главных и общепринятых тезисов. Более 60 % респондентов в социологических опросах относят коррупцию к проблемам, представляющим угрозу национальной безопасности России; свыше 70 % согласны с утверждением о том, что Россия может быть отнесена к числу коррумпированных государств.

   Несомненно, что коррупция оказывает разлагающее влияние на все стороны жизни. Описываемые ниже негативные последствия коррупции в большей или меньшей степени уже проявляются сейчас в России.

Экономические последствия

   Коррупция способствует развитию теневой экономики. Это приводит к уменьшению налоговых поступлений и уменьшению бюджета. Вследствие этого государство теряет финансовые рычаги управления экономикой, из-за невыполнения бюджетных обязательств обостряются социальные проблемы.

   Нарушаются конкурентные механизмы рынка, поскольку часто в выигрыше оказывается не тот, кто конкурентоспособен, а тот, кто смог получить преимущества за взятки. Это влечет снижение эффективности рынка и дискредитацию идей рыночной конкуренции. Замедляется появление эффективных частных собственников, в первую очередь из-за нарушений в ходе приватизации. Неэффективно используются бюджетные средства, в частности при распределении государственных заказов и кредитов. Это еще больше усугубляет бюджетные проблемы страны. Повышаются цены за счет коррупционных «накладных расходов». В итоге страдает потребитель.

   У агентов рынка появляется неверие в способность власти устанавливать и соблюдать честные правила рыночной игры. Ухудшается инвестиционный климат, и, следовательно, не решаются проблемы преодоления спада производства, обновления основных фондов.

   Расширяются масштабы коррупции в неправительственных организациях (в фирмах, на предприятиях, в общественных организациях). Это ведет к уменьшению эффективности их работы, а значит, снижается эффективность экономики страны в целом.

   Следует подчеркнуть, что экономический ущерб от коррупции гораздо больше, чем просто объем взяток. Более того, реальные потери от коррупции значительно превышают те, которые удается исчислить на основании сравнительно небольшого числа выявленных коррупционных актов и доведенных до конца расследований. В то же время масштаб ущерба, наносимого России коррупцией, поддается денежному исчислению, конечно приблизительному.

   Для оценки потерь от верхушечной коррупции обратимся к известным примерам, когда подобные потери удалось установить.

   Во-первых, было подсчитано, что в Италии после проведения направленной против коррупции операции «Чистые руки» государственные затраты на строительство дорог сократились на 20 %.

   Во-вторых, сошлемся на результаты недавних исследований ученых Гарвардского университета, которые цитируются П. Беннетом. Подсчитано, что снижение коррумпированности страны с уровня Мексики до уровня Сингапура производит эффект, эквивалентный возрастанию объема собранных налогов на 20 %. В другом докладе оцениваются потери от коррупции, возникающие от того, что коммерческие сделки осуществляются не на основе цен и более высокого качества товаров, а на основе взяток, «подарков», вымогательства. По приблизительным оценкам, коррупция увеличивает стоимость товаров и услуг на 5–15 %.

   В-третьих, упомянем дело одного британского чиновника Министерства обороны, осужденного на 4 года за взятки, которые, по минимальной оценке, составляли 2,25 млн дол. Эксперты британского филиала ТИ установили, что ущерб, нанесенный действиями чиновника, за которые он получал взятки, составил 200 млн дол., то есть почти в 100 раз превосходил суммарный размер взяток. На многих отечественных примерах легко убедиться в том, что соотношение между размером взяток и нанесенным от коррупционных решений ущербом бывает и более существенным.

   В-четвертых, следует обратить внимание на наиболее распространенный во всем мире источник верхушечной коррупции – государственные заказы и закупки. В отношении них оценки ущерба (а он, как правило, самый значительный) проводились чаще всего. Согласно оценкам, потери от коррупции в этой сфере часто превышают 30 % всех бюджетных затрат по этим статьям.

   По словам Удо Миллера, руководителя Счетной палаты федеральной земли Гессен, Германия, взятки в этой сфере нередко достигают 20 % суммы заключаемых сделок; при этом взятки не выплачиваются наличными, а переводятся соответствующим лицам через подставные фирмы или принимают форму завышенных счетов за выполненную работу. По оценкам экспертов, завышенной является стоимость около 40 % всех зданий, возводимых по заказу федеральных, земельных и коммунальных властей. К приведенным примерам можно добавить оценки наших правоохранительных органов, согласно которым коммерческие структуры в отдельных отраслях промышленности, связанных с нефтью, газом, редкими металлами, тратят до 50 % получаемой прибыли (реальной, а не декларируемой) на подкуп различных должностных лиц. Если использовать приведенное выше соотношение между размером взяток и потерями от коррупции, легко установить порядок соответствующих сумм, которые будут исчисляться миллиардами долларов.

   Теперь обратимся к низовой коррупции. По подсчетам экспертов общественной организации «Технологии – XXI век», мелкие предприниматели тратят по всей стране на взятки чиновникам минимум 500 млн дол. в месяц! В год это оборачивается суммой 6 млрд дол. Следует добавить, что приведенные расчеты не включают платежи мелких предпринимателей «крышам». Предварительный анализ показывает, что 10 % всего дохода в мелком и среднем бизнесе тратится на коррупционные сделки. При этом на начальном этапе (регистрация предприятия и т. д.) расходы существенно выше. «Вход в бизнес» требует разрешения примерно 50 чиновников. Эти потери непосредственно перекладываются на рядовых покупателей и клиентов мелкого бизнеса, поскольку потраченные на взятки деньги закладываются в цену товаров и услуг.

   К перечисленному выше следует добавить слабо изученную и практически не контролируемую у нас коррупцию внутри предприятий и негосударственных организаций. Пример – предоставление коммерческими банками кредитов за взятки. Кредиты за взятки повышают цену продукции и услуг и понижают эффективность экономики, поскольку доступ к ресурсам получают не те, кто реализует нужные потребителям проекты, а те, кто платит взятки.

   Коррупция наносит многомиллиардные убытки международной торговле. Именно это стало одной из причин роста интереса к проблеме международной коррупции в последние годы. Так, представители американских фирм-экспортеров утверждали, что они часто проигрывают выгодные контракты из-за того, что по закону не имеют права платить взятки заграничным чиновникам. Напротив, в большинстве стран Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) взятки иностранным партнерам не только не запрещались, но даже могли быть списаны с дохода при уплате налогов. Например, у немецких корпораций такие расходы составляли около 5,6 млрд дол. в год. Ситуация изменилась только в конце 1997 г., когда страны ОБСЕ подписали Конвенцию о борьбе с дачей взяток иностранным государственным должностным лицам при осуществлении международных деловых операций. Во исполнение конвенции в течение последующих лет были приняты законы, явным образом запрещающие компаниям давать взятки кому бы то ни было.

   Таким образом, при самых оптимистических оценках суммарные потери от коррупции в нашей стране могут составлять до 300 млрд дол. США в год. Эти данные приведены здесь не для того, чтобы кого-либо удивить или напугать. Важно увидеть другое – насколько рентабельными могут оказаться вложения в серьезную осмысленную деятельность по систематическому ограничению коррупции.

Социальные последствия

   Вследствие процветания коррупции из сферы общественного развития выводятся колоссальные средства. Тем самым обостряется бюджетный кризис, снижается способность власти решать социальные проблемы. Закрепляются и усугубляются резкое имущественное неравенство, бедность большой части населения. Коррупция несправедливое перераспределение средств в пользу узких олигархических групп за счет наиболее уязвимых слоев населения. Дискредитируется право как основной инструмент регулирования жизни государства и общества. В общественном сознании формируется представление о беззащитности граждан и перед преступностью, и перед властью. Коррумпированность правоохранительных органов способствует укреплению организованной преступности. Последняя, сращиваясь с коррумпированными группами чиновников и предпринимателей, укрепляется еще больше с помощью доступа к политической власти и возможностям для отмывания денег. Увеличивается социальная напряженность, бьющая по экономике и угрожающая политической стабильности в стране.

Политические последствия

   В коррумпированных бюрократических аппаратах большинство государственных ресурсов сознательно направляется в те сферы, где их легче всего расхитить или где легче всего собирать взятки. Политика правящей элиты становится направленной на подавление механизмов контроля над коррупцией: свободы прессы, независимости системы правосудия, конкурирующих элит (оппозиции) и далее индивидуальных прав граждан.

   Происходит смещение целей политики от общенационального развития к обеспечению властвования олигархических группировок. Уменьшается доверие к власти, растет ее отчуждение от общества. Тем самым ставятся под угрозу любые благие начинания власти.

   Падает престиж страны на международной арене, растет угроза ее экономической и политической изоляции. Профанируется и снижается политическая конкуренция. Граждане разочаровываются в ценностях демократии. Возникает угроза разложения демократических институтов. Увеличивается риск крушения нарождающейся демократии по распространенному сценарию установления диктатуры на волне борьбы с коррупцией.

   Таким образом, коррупция приводит к самым разнообразным социально-экономическим и политическим негативным последствиям, главными из которых являются масштабные экономические потери, увеличение социальной напряженности и угроза политической стабильности в стране.

Практикум

Задания для самоконтроля

   1. Определите сущность негативных последствий коррупции.

   2. Раскройте содержание экономических последствий коррупции.

   3. Раскройте содержание социальных последствий коррупции.

   4. Раскройте содержание политических последствий коррупции.

   5. Опишите общие последствия верхушечной и низовой коррупции.

Тренинг-тесты

   1. Вставьте пропущенное слово:

   Экономические последствия коррупции выражаются в том, что она способствует расширению ______ экономики.

   2. Вставьте пропущенные слова:

   Коррупция нарушает конкурентные механизмы рынка, поскольку часто в выигрыше оказывается не тот, кто _______, а тот, кто смог получить ______ за взятки.

   3. Вставьте пропущенное слово:

   Коррупция приводит к неэффективному использованию бюджетных средств, в частности при распределении ______ заказов и кредитов.

   4. Вставьте пропущенное число:

   По приблизительным оценкам экспертов, коррупция увеличивает стоимость товаров и услуг до ______ %.

   5. Вставьте пропущенное число:

   По оценке экспертов до _______ % всего дохода в мелком и среднем бизнесе тратится на коррупционные сделки.

   6. Вставьте пропущенные слова:

   Кредиты за взятки ______ цену продукции и услуг и ______ эффективность экономики.

   7. Вставьте пропущенное слово:

   Коррупция снижает способность власти решать ______ проблемы.

   8. Вставьте пропущенное слово:

   Коррупция закрепляет и увеличивает резкое имущественное _______ различных социальных слоев населения.

   9. Вставьте пропущенное слово:

   Коррупция приводит к тому, что в общественном сознании формируется представление о ______ граждан и перед преступностью, и перед властью.

   10. Вставьте пропущенное слово:

   В коррумпированных бюрократических аппаратах большинство государственных ресурсов _____ направляется в те сферы, где их легче всего расхитить или брать взятки.

Раздел II. Правовые основы противодействия коррупции

Глава 6. Международно-правовые основы противодействия коррупции

   В результате освоения данной темы студент должен:

   ЗНАТЬ:

    значение и сущность правовых основ противодействия коррупции, основные международные антикоррупционные конвенции;


   УМЕТЬ:

    различать основные положения Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции,

    различать основные положения Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию;


   ВЛАДЕТЬ:

    навыками самостоятельного анализа преступлений, отнесенных международными конвенциями к коррупционным;

    навыками анализа положений о возвращении в страны происхождения активов, полученных в результате коррупции.


   Международное сообщество, стремясь выработать эффективные меры по предупреждению и искоренению коррупции, приняло ряд документов, к которым относятся конвенции Организации Объединенных Наций (ООН) (например, Конвенция против коррупции), Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, Конвенция по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и др.

   В этих документах отмечается, что коррупция превратилась в транснациональное явление, которое затрагивает все страны. Этим обусловлена исключительно важная роль международного сотрудничества в предупреждении коррупции и борьбе с ней.

   Согласно п. 4 ст. 15 Конституции РФ международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы; если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Это означает, что положения вступивших в силу конвенций могут иметь приоритет перед положениями российского законодательства и непосредственно использоваться в правоприменительной практике, в том числе судебной.

Международные антикоррупционные конвенции

   Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности была принята 8 ноября 1990 г. (ратифицирована Россией Федеральным законом от 28 мая 2001 г. № 62-ФЗ), в которой рассматривались как уголовно-правовые, так и гражданско-правовые аспекты международного сотрудничества по борьбе с данным видом преступлений.

   В ноябре 1996 г. Комитет министров Совета Европы принял Программу действий по борьбе с коррупцией. В рамках данной программы были подготовлены два документа: Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. и Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 4 ноября 1999 г.

   Организацией экономического сотрудничества и развития 21 ноября 1997 г., была принята Конвенция о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц в международных коммерческих сделках.

   Многие важные для борьбы с коррупцией положения содержатся в Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 г. Данная конвенция ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 26 апреля 2004 г. № 26-ФЗ.

   Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. (далее – Конвенция СЕ УОК 1999 г.) ратифицирована Россией Федеральным законом от 25 июля 2006 г. № 125-ФЗ. Конвенция является базовым документом и призвана сформировать общую уголовно-правовую антикоррупционную политику на международном уровне. Она устанавливает обязанность государств закрепить в своем уголовном законодательстве составы таких преступлений, как подкуп государственных должностных лиц, подкуп в частном секторе, злоупотребление влиянием в корыстных целях, отмывание доходов от преступлений, связанных с коррупцией, и др., а также установить санкции за их совершение.

   В Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 4 ноября 1999 г. (далее – Конвенция СЕ ГПОК 1999 г.) указано на вредные финансовые последствия коррупции для частных лиц, компаний и государств, а также для международных институтов. В соответствии со ст. 1 конвенции, «каждая Сторона предусматривает в своем национальном законодательстве эффективные средства правовой защиты для лиц, понесших ущерб в результате актов коррупции, позволяющие им защищать свои права и интересы, включая возможность возмещения убытков». Конвенция устанавливает общие правила гражданско-правового и гражданско-процессуального характера в сфере борьбы с коррупцией. Это первый международный договор о коррупции такого рода.

   Конвенция ООН против коррупции принята 31 октября 2003 г. (далее – Конвенция ООН 2003 г.). Конвенция является комплексным универсальным международным договором, препятствующим развитию и распространению коррупции во всех сферах жизнедеятельности. Конвенция ратифицирована Россией Федеральным законом от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ.

   В конвенции отмечены связи коррупции с другими формами преступности, в частности с организованной преступностью и экономической преступностью, в том числе с отмыванием денежных средств.

   Отдельно отмечены случаи коррупции, связанные с большими объемами активов, которые могут составлять значительную долю ресурсов государств, и ставящие под угрозу политическую стабильность и устойчивое развитие этих государств.

   Положения вышеперечисленных конвенций предусматривают следующие составы коррупционных преступлений:

    подкуп национальных должностных лиц;

    подкуп иностранных публичных должностных лиц и должностных лиц публичных международных организаций;

    подкуп в частном секторе;

    использование служебного положения в корыстных целях;

    злоупотребление влиянием в корыстных целях;

    отмывание доходов от преступлений;

    преступления, касающиеся операций со счетами;

    хищение имущества публичным лицом;

    незаконное обогащение;

    хищение имущества в частном секторе;

    участие в совершении перечисленных выше преступлений и покушение на них;

    сокрытие денежных средств, добытых преступным путем.

   В отношении отдельных составов конвенции обязывают участников конвенций криминализировать соответствующие деяния в национальном законодательстве, по другим составам рекомендуют рассмотреть такую возможность. Многие понятия трактуются конвенциями шире, чем российским законодательством.

   Международные конвенции требуют закрепить в национальном законодательстве положения о недействительности сделок, при заключении которых совершались коррупционные преступления.

   Так, в соответствии с Конвенцией СЕ ГПОК 1999 г. каждая сторона предусматривает в своем национальном законодательстве, что любая сделка или положение сделки, предусматривающие совершение акта коррупции, являются недействительными и не имеющими юридической силы.

   Статья 18 Конвенции СЕ УОК 1999 г. также требует, чтобы каждая сторона принимала такие законодательные и иные меры, которые могут потребоваться для обеспечения того, чтобы юридические лица могли быть привлечены к ответственности в связи с совершением уголовных преступлений, заключающихся в активном подкупе, использовании служебного положения в корыстных целях и отмывании денег.

   В Конвенции ООН 2003 г. указывается, что каждое государство-участник с учетом добросовестно приобретенных прав третьих сторон принимает необходимые меры по урегулированию вопросов о последствиях коррупции. В этом контексте государства-участники могут рассматривать коррупцию в качестве фактора, имеющего значение в производстве для аннулирования или расторжения контрактов, или отзыва концессий или других аналогичных инструментов, или принятия иных мер по исправлению создавшегося положения.

   Согласно п. 2 ст. 19 Конвенции СЕ УОК 1999 г. и п. 4 ст. 26 Конвенции ООН 2003 г. в отношении юридических лиц должны применяться эффективные, соразмерные и сдерживающие уголовные или неуголовные санкции, в том числе финансового характера. При условии соблюдения правовых принципов государства-участника ответственность юридических лиц может быть уголовной, гражданско-правовой или административной. Ответственность юридических лиц в связи с коррупционными преступлениями предусматривается также ратифицированной Россией Конвенцией ООН против транснациональной организованной преступности.

   Согласно международным конвенциям законодательно должна быть выстроена эффективная система конфискации, которая как на национальном, так и на международном уровне является исключительно важным фактором сдерживания преступной деятельности, в частности коррупционной.

   Так, в соответствии с Конвенцией ООН 2003 г. каждое государство-участник принимает в максимальной степени, возможной в рамках его внутренней правовой системы, такие меры, какие могут потребоваться для обеспечения возможности конфискации:

   1) доходов от преступлений, признанных таковыми в соответствии с конвенцией, или имущества, стоимость которого соответствует стоимости таких доходов;

   2) имущества, оборудования и других средств, использовавшихся или предназначавшихся для использования при совершении преступлений, признанных таковыми в соответствии с конвенцией.

   Кроме того, каждое государство-участник принимает такие меры, какие могут потребоваться для обеспечения возможности выявления, отслеживания, замораживания или ареста доходов, имущества и других средств с целью последующей конфискации.

   Государства-участники могут рассмотреть возможность установления требования о том, чтобы лицо, совершившее преступление, доказало законное происхождение таких предполагаемых доходов от преступления или другого имущества, подлежащего конфискации, в той мере, в какой такое требование соответствует основополагающим принципам их внутреннего законодательства и характеру судебного и иного разбирательства.

   Большое значение имеет закрепление в Конвенции ООН 2003 г. нового положения о возвращении в страны происхождения активов, полученных в результате коррупции. Конвенция указывает необходимые механизмы по укреплению международного сотрудничества в целях обнаружения, конфискации и возвращения преступных активов, а также содержит положения, направленные на предупреждение перевода средств незаконного происхождения, полученных от актов коррупции. В этой связи рекомендуется:

   1) принимать такие меры, какие могут потребоваться, с тем чтобы разрешить другому государству-участнику предъявлять в свои суды гражданские иски об установлении правового титула или права собственности на имущество, приобретенное в результате совершения какого-либо из преступлений, признанных таковыми в соответствии с конвенцией;

   2) принимать такие меры, какие могут потребоваться, с тем чтобы позволить своим судам предписывать тем лицам, которые совершили преступления, признанные таковыми в соответствии с конвенцией, выплату компенсации или возмещения убытков другому государству-участнику, которому был причинен ущерб в результате совершения таких преступлений;

   3) принимать такие меры, какие могут потребоваться, с тем чтобы позволить своим судам или компетентным органам при вынесении решений о конфискации признавать требования другого государства-участника как законного собственника имущества, приобретенного в результате совершения какого-либо из преступлений, признанных таковыми в соответствии с конвенцией.

   Требуют решения вопросы имплементации в российское законодательство конвенционных положений о статусе добросовестного приобретателя, компенсации ущерба лицам, которым он был причинен в результате коррупционного преступления.

   Конвенция ООН 2003 г. рекомендует, чтобы каждое государство-участник принимало такие меры, какие могут потребоваться, в соответствии с принципами его внутреннего законодательства для обеспечения того, чтобы юридические или физические лица, которые понесли ущерб в результате какого-либо коррупционного деяния, имели право возбудить производство в отношении лиц, несущих ответственность за этот ущерб, для получения компенсации. Такое возмещение может охватывать причиненный реальный ущерб, упущенную финансовую выгоду и компенсацию морального вреда.

   В то же время для того, чтобы ущерб подлежал возмещению, должны быть выполнены следующие условия:

    ответчик совершил или санкционировал акт коррупции или не предпринял разумные шаги для предотвращения акта коррупции;

    истец понес ущерб;

    существует причинно-следственная связь между актом коррупции и нанесенным ущербом.

   Конвенции также устанавливают важные нормы об ответственности государств. Реализация этих норм в полном объеме требует внесения изменений в действующее российское законодательство. Так, в ст. 5 «Ответственность государств» Конвенции ЕС ГПОК 1999 г. говорится, что каждая сторона предусматривает в своем национальном законодательстве надлежащие процедуры, позволяющие лицам, понесшим ущерб в результате акта коррупции, совершенного ее публичными должностными лицами в ходе осуществления ими своих функций, требовать возмещения ущерба от государства или, в случае если сторона не является государством, от соответствующих властей данной стороны.

   Таким образом, международное сообщество имеет в своем арсенале апробированные и достаточно эффективные документы, которые имеют исключительно большое значение как для международного сотрудничества в области предупреждения и пресечения коррупции, так и для государств – участников этих соглашений.

Практикум

Задания для самоконтроля

   1. Определите значение и сущность правовых основ противодействия коррупции.

   2. Раскройте содержание основных международных антикоррупционных конвенций.

   3. Раскройте содержание положений Конвенции ООН против коррупции.

   4. Раскройте содержание Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию.

   5. Опишите основные составы коррупционных преступлений по международному законодательству.

Тренинг-тесты

   1. Вставьте пропущенное число:

   Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности была принята в ______ году.

   2. Вставьте пропущенное слово:

   Организацией экономического сотрудничества и развития принята Конвенция о борьбе с подкупом ______ должностных лиц в международных коммерческих сделках.

   3. Вставьте пропущенное слово:

   Важные для борьбы с коррупцией положения содержатся в Конвенции ООН против ______ организованной преступности.

   4. Вставьте пропущенное слово:

   Положения международных конвенций относят к составам коррупционных преступлений ______ национальных должностных лиц.

   5. Вставьте пропущенное слово:

   Положения международных конвенций относят к составам коррупционных преступлений ______ в частном секторе.

   6. Вставьте пропущенное слово:

   Положения международных конвенций относят к составам коррупционных преступлений использование служебного положения в ______ целях.

   7. Вставьте пропущенное слово:

   Положения международных конвенций относят к составам коррупционных преступлений ______ доходов от преступлений.

   8. Вставьте пропущенное слово:

   Положения международных конвенций рекомендуют закрепить в национальном законодательстве положения о ______ сделок, при заключении которых совершались коррупционные преступления.

   9. Вставьте пропущенное слово:

   Согласно международным конвенциям законодательно должна быть выстроена эффективная система ______, которая как на национальном, так и на международном уровне является исключительно важным фактором сдерживания преступной коррупционной деятельности.

   10. Вставьте пропущенное слово:

   Большое значение имеет закрепление в Конвенции ООН 2003 г. положения о возвращении в страны происхождения ______, полученных в результате коррупции.

Глава 7. Система антикоррупционного законодательства в России

   В результате освоения данной темы студент должен:

   ЗНАТЬ:

    правовую основу противодействия коррупции,

    положения Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»;


   УМЕТЬ:

    определять ответственность за коррупционные преступления по уголовному законодательству,

    определять ответственность за коррупционные преступления по гражданско-правовому законодательству;


   ВЛАДЕТЬ:

    навыками самостоятельного анализа основных антикоррупционных положений уголовного законодательства,

    навыками самостоятельного анализа основных антикоррупционных положений административного законодательства.


   В Российской Федерации правовую основу противодействия коррупции составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Национальная стратегия противодействия коррупции и Национальный план противодействия коррупции, Федеральный закон № 273-ФЗ, Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», другие нормативные правовые акты, направленные на противодействие коррупции, в том числе регионального и муниципального уровней.

   Как мы видим, в основе антикоррупционного законодательства, как и всего законодательства РФ, лежит Конституция РФ. Однако если мы обратимся к тексту Конституции, то не увидим термина «коррупция». Вместе с тем человек, его права и свободы Конституция провозглашает высшей ценностью, а защита прав и свобод граждан России отнесена к обязанностям государства и его органов (ст. 2 Конституции РФ). Одним из факторов, способных препятствовать осуществлению прав граждан, являются коррупционные проявления в сфере управленческой деятельности. Обратимся к ст. 15 Конституции РФ. Она устанавливает, что международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Таким образом, Конституция закрепляет приоритет международных договоров РФ перед внутренним законодательством и определяет их как составную часть российской правовой системы.

   Важнейшим этапом создания правовой базы в сфере борьбы с коррупцией в нашей стране стало подписание Россией Конвенции ООН против коррупции в городе Мерида (Мексика). Эта конвенция ратифицирована Федеральным законом от 8 марта 2006 г. Позднее, в феврале 2007 г., Россия официально вступила в Группу государств против коррупции (ГРЕКО). Тогда же, начиная с 2007 г., началась серьезная подготовительная работа по принятию антикоррупционного пакета законопроектов. И это была не только работа над принятием Федерального закона № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее – Федеральный закон № 273-ФЗ), но и работа по внесению изменений в действующее законодательство – Уголовный кодекс РФ (УК РФ) и Уголовный процессуальный кодекс РФ (УПК РФ), Кодекс РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ), Федеральный закон «О государственной гражданской службе» и др.

   Указом Президента РФ от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции» был образован Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции. На него была возложена разработка Национального плана противодействия коррупции. Первый план был утвержден Президентом РФ 31 июля 2008 г.

   В дальнейшем основные направления борьбы с коррупцией были определены в Национальной стратегии противодействия коррупции (утверждена Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460). В утвержденной Национальной стратегии указывается, что меры по ее реализации, отражаемые в правовых актах РФ, в национальном плане противодействия коррупции на соответствующий период, в планах федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, субъектов РФ и муниципальных образований по противодействию коррупции, должны соответствовать общепризнанным принципам и нормам международного права в области основных прав и свобод человека и гражданина, зафиксированным во Всеобщей декларации прав человека и в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах.

   Целью Национальной стратегии противодействия коррупции является искоренение причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе. Основными принципами Национальной стратегии противодействия коррупции являются:

   1) признание коррупции одной из системных угроз безопасности Российской Федерации;

   2) использование в противодействии коррупции системы мер, включающей в себя меры по предупреждению коррупции, по уголовному преследованию лиц, совершивших коррупционные преступления, и по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных деяний, при ведущей роли на современном этапе мер по предупреждению коррупции;

   3) стабильность основных элементов системы мер по противодействию коррупции, закрепленных в Федеральном законе № 273-ФЗ;

   4) конкретизация антикоррупционных положений федеральных законов, Национальной стратегии противодействия коррупции, национального плана противодействия коррупции на соответствующий период в правовых актах федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в муниципальных правовых актах.

   Национальная стратегия противодействия коррупции реализуется по 21 направлению. Среди прочих следует отметить:

    обеспечение участия институтов гражданского общества в противодействии коррупции, а также повышение эффективности деятельности федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по противодействию коррупции;

    совершенствование системы учета государственного имущества и оценки эффективности его использования;

    устранение коррупциогенных факторов, препятствующих созданию благоприятных условий для привлечения инвестиций;

    совершенствование условий, процедур и механизмов государственных и муниципальных закупок, в том числе путем расширения практики проведения открытых аукционов в электронной форме;

    совершенствование правоприменительной практики правоохранительных органов и судов по делам, связанным с коррупцией и повышение эффективности исполнения судебных решений;

    совершенствование организационных основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и повышение ее результативности;

    распространение ограничений, запретов и обязанностей, установленных законодательными актами Российской Федерации в целях предупреждения коррупции, на лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;

    повышение эффективности участия Российской Федерации в международном сотрудничестве в антикоррупционной сфере, включая разработку организационных основ регионального антикоррупционного форума, оказание при необходимости поддержки другим государствам в обучении специалистов, исследовании причин и последствий коррупции.

   В соответствии с Национальной стратегией разрабатывается и реализуется Национальный план противодействия коррупции (далее – Национальный план). Национальный план противодействия коррупции утверждается Президентом РФ сроком на два года. В настоящее время действует Указ Президента РФ от 11 апреля 2014 г. № 226 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2014–2015 годы» (ред. от 15 июля 2015 г.). В настоящее время готовится Национальный план противодействия коррупции на 2016–17 гг. Документ призван решить такие задачи, как совершенствование организационных основ противодействия коррупции в субъектах РФ, активизация антикоррупционного просвещения граждан, обеспечение исполнения законодательных актов и управленческих решений в области противодействия коррупции в соответствии с Национальной стратегией противодействия коррупции. Одно из главных предложений экспертов для обновленного Национального плана – ввести персональную ответственность руководителей федеральных и региональных органов исполнительной власти за подготовку и исполнение положений ведомственных планов противодействия коррупции, а также Национального плана. Это связано с тем, что большинство ведомственных антикоррупционных планов носят формальный характер, в них не учитывается отраслевая специфика, нет четко поставленных целей, не определены конкретные мероприятия и ответственные за их выполнение лица. В ходе изучения внутриведомственных региональных планов по противодействию коррупции было установлено, что более 90 % из них не соответствуют целям и задачам, определенным Национальным планом на 2014–2015 гг. Введение персональной ответственности повысит качество антикоррупционной работы федеральных органов исполнительной власти и руководителей региональных органов исполнительной власти, считают эксперты.

   Федеральный закон № 273-ФЗ является основополагающим, базовым документом, направленным на борьбу с коррупцией. В законе устанавливаются основные принципы противодействия коррупции, а также система мер, направленная на противодействие коррупции, которая состоит из трех элементов:

    меры по выявлению и устранению причин и условий, способствующих соответствующей угрозе (профилактика в широком смысле);

    меры по выявлению, пресечению, раскрытию и расследованию конкретных преступлений (борьба);

    меры по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупции.

   Кроме того, законом устанавливается целый ряд обязанностей, ограничений и запретов, связанных с прохождением государственной и муниципальной службы, регулируются вопросы представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и ряд других вопросов, в том числе устанавливается ответственность юридических лиц за коррупционные правонарушения.

   Правительством Российской Федерации 14 мая 2014 г. была принята Программа по антикоррупционному просвещению на 2014-2016 гг., которая призвана совершенствовать правовую базу в стране в целях создания условий для повышения уровня правосознания граждан и популяризации антикоррупционных стандартов поведения, основанных на знании общих прав и обязанностей.

   В целях противодействия коррупции Указом Президента РФ от 21 сентября 2009 г. № 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению» было утверждено Положение о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению, а также принято решение о том, чтобы руководителями федеральных государственных органов были созданы в пределах установленной численности этих органов подразделения кадровых служб по профилактике коррупционных и иных правонарушений (определены должностные лица кадровых служб, ответственных за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений).

   В настоящее время экспертным сообществом подготавливаются инициативы, направленные на совершенствование антикоррупционного законодательства. Соответствующие предложения уже внесены в Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции.

   Большая часть инициатив касается ситуаций, связанных с конфликтом интересов. Так, предлагается продолжить работу по развитию эффективных мер, призванных предотвращать возникновение условий для появления конфликта интересов, и по расширению мер ответственности. Специалисты считают необходимым подготовить предложения о мерах ответственности должностных лиц за ненадлежащее использование должностных полномочий в условиях неурегулированного конфликта интересов, а также предложения об ответственности руководителей ведомств за невыполнение подчиненными обязанности по урегулированию конфликта интересов. По их мнению, это будет способствовать выявлению противоправной деятельности должностных лиц, когда они используют свои полномочия в корыстных целях.

   Кроме того, предлагается ввести в юридическую систему понятия «совместный финансовый интерес» и «фактический выгодополучатель», разработать их определения и подготовить соответствующие изменения законодательства. Обнародование списка «лиц, с которыми имеется совместный финансовый интерес», по мнению специалистов, необходимо проводить наравне с декларацией доходов и сведениями об имуществе.

   Если не ограничивать круг людей и организаций, способных участвовать в появлении конфликта интересов, ближайшими родственниками и формально аффилированными лицами, то возникает потенциально широкий круг лиц, которые могут действовать в интересах служащего или использовать его положение, не являясь формально аффилированными с ним, поясняют эксперты.

   Также специалисты предлагают внести изменения в уголовное и административное законодательство, чтобы выделить коррупционные преступления и правонарушения в отдельную группу, а также продолжить совершенствование законодательства об антикоррупционной экспертизе и изучить практику формирования и расходования бюджетных средств на антикоррупционную работу в федеральных и региональных органах исполнительной власти.

   По мнению специалистов, также необходимо разработать методологию проведения исследований эффективности реализации законодательства о противодействии коррупции, провести исследование формирования стандартов антикоррупционной направленности и стандартов надлежащего управления в негосударственной сфере. Кроме того, необходимо продолжить анализ коррупционных рисков для выявления перечня типичных коррупционных практик и способствующих им правовых норм и процедур. Формирование типичных коррупционных практик позволит предотвратить и минимизировать коррупционные риски.

   Таким образом, в России установлена четкая правовая основа противодействия коррупции, которая базируется на общепризнанных нормах международного права, международных договорах Российской Федерации, основных принципах и направлениях противодействия коррупции, установленных в Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции. Организационные основы предупреждения коррупции и меры по профилактике и борьбы с ней устанавливаются федеральными законами, а конкретизация антикоррупционных положений федеральных законов реализуется в правовых актах федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в муниципальных правовых актах.

Практикум

Задания для самоконтроля

   1. Укажите, что включается в правовую основу противодействия коррупции в России.

   2. Раскройте содержание основных положений Национальной стратегии противодействия коррупции.

   3. Раскройте содержание основных положений Национального плана противодействия коррупции.

   4. Раскройте содержание основных положений Федерального закона № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

   5. Раскройте содержание основных новаций антикоррупционного законодательства в России.

Тренинг-тесты

   1. Вставьте пропущенные слова:

   В Российской Федерации правовую основу противодействия коррупции составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы ______ права, ______ договоры Российской Федерации.

   2. Вставьте пропущенные слова:

   В Российской Федерации правовую основу противодействия коррупции составляют Национальная _______ противодействия коррупции и Национальный ______ противодействия коррупции.

   3. Вставьте пропущенное слово:

   В Российской Федерации правовую основу противодействия коррупции составляет Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О ______ коррупции».

   4. Вставьте пропущенные слова:

   В Российской Федерации правовую основу противодействия коррупции составляет Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии ______ (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию ______».

   5. Вставьте пропущенное число:

   Федеральный закон № ______ – ФЗ «О противодействии коррупции» является основополагающим, базовым документом, направленным на борьбу с коррупцией.

   6. Вставьте пропущенные слова:

   В Федеральном законе «О противодействии коррупции» установлены меры по ______ и ______ причин и условий, способствующих развитию коррупции.

   7. Вставьте пропущенные слова:

   В Федеральном законе «О противодействии коррупции» установлены меры по выявлению, ______, раскрытию и ______ конкретных коррупционных преступлений.

   8. Вставьте пропущенные слова:

   В Федеральном законе «О противодействии коррупции» установлены меры по ______ и (или) ликвидации ______ коррупции.

   9. Вставьте пропущенные слова:

   В Федеральном законе «О противодействии коррупции» устанавливается целый ряд обязанностей, ______ и ______, связанных с прохождением государственной и муниципальной службы.

   10. Вставьте пропущенные слова:

   В Федеральном законе «О противодействии коррупции» регулируются вопросы представления _______ о доходах, имуществе и обязательствах______ характера.

Раздел III. Коррупционные проявления в системе государственной и муниципальной службы

Глава 8. Понятие и формы проявления конфликта интересов на государственной службе

   В результате освоения данной темы студент должен:

   ЗНАТЬ:

    базовые понятия и структуру конфликта интересов,

    основные причины конфликта интересов;


   УМЕТЬ:

    различать основные запреты и ограничения для государственных служащих в связи с исполнением ими должностных (служебных) обязанностей,

    интерпретировать причинно-следственную связь причин конфликта, конфликтной ситуации и конфликта интересов;


   ВЛАДЕТЬ:

    навыками самостоятельного анализа структуры конфликта интересов,

    навыками анализа факторов, способствующих возникновению конфликта интересов.


   Государственная служба представляет собой особый властный институт, осуществляющий функции публичного управления по подготовке и исполнению управленческих решений, при посредстве которых происходит реализация государственной политики.

   В свою очередь, специфика государственной службы предопределяет многообразие противоречивых интересов – индивида, социальных групп, общества и самого государства, столкновение которых в управленческом процессе создает многообразие различных конфликтных ситуаций. Конфликт интересов как явление представляет собой сложную теоретическую и практическую проблему. Конфликт как сложное социальное явление характеризуется многими параметрами. Важнейшими из них являются его сущность, структура, причины и динамика.

   Этимологическое содержание конфликта (от лат. conflictus; англ.: conflict) – столкновение противоречивых или несовместимых сторон, сил, факторов. Конфликты могут быть скрытыми или явными, но в их основе всегда лежит отсутствие согласия между двумя или более сторонами.

   Конфликт – это такое отношение между субъектами социального взаимодействия, которое характеризуется их противоборством на основе противоположно направленных мотивов (потребностей, интересов, целей, идеалов, убеждений) и (или) суждений (мнений, взглядов, оценок и т. д.). Для уяснения сути конфликта важно выделить его основные признаки и сформулировать необходимые и достаточные условия его возникновения. Представляется достаточным выделить два таких признака.

   1. Конфликт всегда возникает на основе противоположно направленных мотивов или суждений. Такие мотивы и суждения являются необходимым условием возникновения конфликта.

   2. Конфликт – это всегда противоборство субъектов социального взаимодействия, которое характеризуется нанесением взаимного ущерба (морального, материального, физического, психологического и т. д.).

   Конец ознакомительного фрагмента.


Понравился отрывок?